普法专栏⑦ | 中华人民共和国政府信息公开条例（2019年修订版）

第二章 公开的主体和范围

第十六条 行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。

说明：一般认为，行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息，可不予公开。

内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响。

相关判例：内部管理信息的认定

对于是否属于内部管理信息和过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为内部管理信息或过程性信息。

委托征地协议是制定村民社保方案的依据，并非关于行政机关内部事务的信息，亦非处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，属于《政府信息公开条例》规定的应当公开的信息。

（一）人事管理信息可以不予公开。

最高院判例 : 信息公开的豁免范围

关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息。

公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

相关判例：无法律明确规定应公开时行政机关工作人员的身份信息属于内部管理信息

2017年5月2日，原告贾友宝向被告国家税务总局提交政府信息公开申请，申请公开：“你机关依法履职建立健全的政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度及相关部门具体负责人和主管领导人员的姓名，职位，分工，办公电话，联系邮箱”。

目前并无法律规定行政机关需要针对政府信息公开相关工作制度专门设置 “相关部门具体负责人和主管领导人员”，因此上述人员的具体范围并非是现存的信息，尚需要行政机关进一步结合其实际工作进行分析、比对，申请人的申请已经超出政府信息公开答复的范畴，实为咨询事项。而且，在没有法律明确规定应当公开工作人员身份信息的情况下，行政机关工作人员的身份信息，亦应属于行政机关的纯粹内部管理信息。

（二）后勤管理信息可以不予公开。

比如单位发放制服的通知文件，就属后勤管理信息，可以不予公开。

南通中院判例：公安机关传唤过程中形成的录音录像应否公开？

2019年8月2日，季竹芳向如皋市公安局邮寄政府信息公开申请，所需信息描述为：季竹芳于2019年7月25日被传唤到如皋市公安局丰乐派出所整个过程的同步实时录音、录像。

当事人向公安机关申请公开公安机关对其实施传唤的整个过程的录音录像，针对该传唤行为所涉及的纠纷，公安机关已经作为行政案件立案，且尚未作出最终的行政决定，故传唤行为系公安机关处理该行政案件的过程性行为之一，传唤过程中的录音录像以及对相关当事人形成的书面材料等都属于该行政案件的案卷材料。

在该行政案件结案后，若相关录音录像资料被作为认定事实、责任的证据，当事人及利害关系人可以通过行使卷宗查阅权来保障知情权。若录音录像未被作为证据使用，仅作为规范民警执法而采取的内部监督管理措施，此时所形成的信息属内部管理信息。

本案中，上诉人季竹芳申请公开的录音录像系如皋市公安局在行政执法中为规范民警执法而采取的内部监督管理措施，该录音录像依法可以不予公开。如皋市公安局所作信息公开答复及南通市公安局所作复议决定符合法律规定，程序亦无违法之处。

江苏高院判例：公安执法记录仪录音录像是否属于政府信息公开范畴

瞿华通过信函方式向港闸公安分局申请公开：“申请人于2015年2月17日14时左右在南通港闸法院所报案件后，民警出警的执法记录仪视频”。

首先，公安机关执法记录仪的视频录像系对报案进行处理过程中形成的材料，属于案件材料，不属于应当公开的政府信息范畴，不能通过申请政府信息公开的途径获得。其次，虽然接处警录音录像系民警在履行接处警过程中制作形成，但携带执法记录仪进行录音录像不是处警的法定程序，《公安机关执法公开规定》亦未要求公安机关的接处警录音录像应当向特定对象公开。同时，接处警录音录像具有其特殊性，当作为公安机关办理案件的证据时，由于其直接涉及案件当事人的利害关系，故应当向案件当事人公开，反之，接处警录音录像的作用主要在于公安机关内部对执法办案活动的监督，对当事人权利义务并无影响。

因此港闸公安分局作出《52号答复》，决定不向瞿华公开上述信息正确。

（三） 内部工作流程可以不予公开。

说明：内部工作流程的信息一般系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达。

最高院判例：成惠法、汪冬明诉浙江省杭州市人民政府房屋拆迁信息公开案

需要延期答复的，应当经行政机关信息公开工作负责人同意并告知当事人，但负责人同意延期答复的决定，属于行政机关内部程序性行政行为，可以不公开给当事人。

特别注意：内部事务信息并非可以一概不予公开，当内部事务信息效力发生外化时，即对相对人的权利义务产生影响，对外产生约束力时，则应当予以公开。例如，行政机关将会议纪要作为行政决定直接送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，则会议纪要发生外化效力，应当予以公开。

因此，行政机关不能仅依据文件的名称判断是否为内部事务信息，是否应公开，还需进一步确认其是否发生效力外化的情况而决定是否公开。

相关判例：用于对外执法的内部标准文件不属于内部管理信息

行政机关制订的用于对外执法的内部标准文件，不属于内部管理信息，申请人申请公开此类内部标准文件信息的，行政机关应当予以公开，不得以内部管理信息为由不予公开。

本案中，申请人申请公开中国证监会调查处理证券期货违法违规案件证据准则。

中国证监会认为：《中国证券监督管理委员会调查处理证券期货违法违规案件证据准则》是对中国证监会稽查执法人员的调查取证提出具体要求，对行政相对人权利义务没有实际影响，属于中国证监会内部管理信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）所指应公开的政府信息。依据该规定，《中国证券监督管理委员会调查处理证券期货违法违规案件证据准则》不予公开。

法院认为，《中国证券监督管理委员会调查处理证券期货违法违规案件证据准则》虽是对中国证监会稽查执法人员的调查取证提出具体要求，但该准则是用于对外行政执法时调查取证的证据依据和标准的，对行政相对人的权利义务必然产生影响，因此，并不属于内部管理信息，申请人申请公开的，应当予以公开。

相关判例：张宏军诉江苏省如皋市物价局案

2009年5月26日，如皋市物价局印发皋价发[2009]28号“市物价局关于印发《行政处罚自由裁量权实施办法》的通知”。该文件包含附件“如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法”，该实施办法第十条内容为“对《价格违法行为行政处罚规定》自由裁量处罚幅度详见附件一（2）”。

2013年1月9日，张宏军向如皋市物价局举报称，如皋市丁堰镇人民政府在信息公开事项中存在违规收费行为。该局接到举报后答复称，丁堰镇政府已决定将收取的31位农户的信息检索费、复印费共计480.5元予以主动退还，按照“如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法”第九条第（三）项的规定，对其依法不予行政处罚。

2013年3月8日，张宏军向如皋市物价局提出政府信息公开申请，要求其公开“皋价发[2009]28号”文件。如皋市物价局答复称，该文件系其内部信息，不属于应当公开的政府信息范围，向原告提供该文件主文及附件“如皋市物价局行政处罚自由裁量权实施办法”，但未提供该文件的附件一（2）。张宏军不服，提起诉讼。

法院认为：如皋市物价局称其对丁堰镇政府作出不予处罚决定的依据即为“皋价发[2009]28号”文件，在相关法律法规对某些具体价格违法行为所规定的处罚幅度较宽时，该文件是该局量罚的参照依据。可见，涉诉信息会对行政相对人的权利义务产生影响，是被告行使行政管理职责过程中所制作的信息，不属于内部管理信息。

行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

说明：

一、过程性信息可以不予公开。

过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险。

从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。

（一）讨论记录可以不予公开。

相关判例：陈跃军申请公开提案建议案

2016年1月13日，陈跃军向公安部邮寄提交《公安部政府信息公开申请表》。陈跃军在该《申请表》中将“所需信息的内容描述”一栏填写为“贵部在《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》说明中提到：‘近几年，一些全国人大代表和政协委员提出提案建议，要求修改完善法律，明确在车辆定期检验环节督促当事人履行处理交通违法和事故的责任，为执法工作提供充足依据。’现申请公开这些提案建议。”

本案中，陈跃军向公安部申请公开的信息，即为公安部在参与《中华人民共和国道路交通安全法》的修改工作中获取的，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。

（二）过程稿可以不予公开。

比如作出决策决定过程中的相关稿件，可以不予公开。

北京高院判例：以适当方式履行信息公开义务的判定——韩世明诉北京市政府政府信息公开案

当申请人要求获取政府信息的载体形式为“纸质文本”，而该信息载体系“市领导”在内部签报上批示同意的底稿时，由于内部签报底稿本身属于行政机关在日常工作中的内部事项范围，依法不属于应当公开的政府信息，在此情况下行政机关告知申请人“市领导确有批示，但未有正式批复文件”，属于以适当方式履行信息公开义务，并无不当。

（三）磋商信函可以不予公开。

比如国家旅游局和某省政府关于旅游合作形成的磋商信函，可以不予公开。

南通中院判例：住建局对城管局的征询意见函所作的建议函是否属于行政复议的受案范围？

住建局与城管局之间不具有行政隶属关系，城管局作出行政行为无需经住建局批准。法律法规也没有规定住建局先行作出建议和意见是城管局行政行为的必经前置程序。住建局对城管局的征询意见函所作的建议函，属于行政机关针对另一个行政机关提出问题所作的不具有法律约束力的建议，该建议只是城管局作出行政行为时的参考意见，建议函本身并未直接设定、改变相关当事人的权利义务关系，不具有独立的法律意义，不能对外产生独立的法律后果。

即使该函件中的建议意见最终被城管局采纳，对外发生法律效力的行政行为仍然是城管局的行政行为。故住建局作出建议函的行为不属于具体行政行为，不属于行政复议的范畴。

小编按：

此类信函一般兼具内部性、过程性等特征，并不对外产生效力，可以不予公开。

（四）请示报告可以不予公开。

比如南通市人民政府向江苏省人民政府提交的《关于组织某高等学校的请示》，可以不予公开。

最高院判例：内部信息、过程信息、决策信息不予公开的理由

2014年7月27日，张辉等八人以邮寄方式向北京市政府提出政府信息公开申请，要求公开“2013年北京市政府对海淀北部地区年度开发建设计划出具的政策批复”。

法院认为：本案中，北京市领导对北京市海淀区北部地区开发建设工作所作批示，就具有“内部性”和“非终极性”的特点，再审被申请人在说明理由的基础上不予公开，并无不妥。

最高院判例：行政执法中的敏感信息

2016年4月11日，李清林向安阳市政府提出政府信息公开申请，申请公开事项为：安阳市食品药品监督管理局关于李清林举报反映认定生产制售假药大案向市委、市政府督查室调查汇报材料四份，领导批示、会议纪要，处理意见、结论。

法院认为：具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息，通常不应公开，否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。本案中，再审申请人已经获知案件的处理结论，其所申请公开的领导批示、会议纪要，处理意见等，属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换，再审被申请人不予提供并无不当，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不妥，再审申请人的再审理由依法不能成立。

二、行政执法案卷信息，可以不予公开。

说明：行政执法案卷信息，与过程性信息具有高度类似性，因此被并列规定一起，可以不予公开。

《行政执法案卷立卷规范》中的“行政执法案卷”，是指行政执法机关依法实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政裁决、行政征收征用、行政给付、行政裁决等行政执法行为过程中形成或收集的行政执法文书、证据及其他相关材料，按照行政执法过程的关联性，进行排列、编注页码、填写目录并装订成册的组合。行政执法案卷一般一案一卷。

问题一、为什么行政执法案卷信息，可以不予公开？当事人、利害关系人之外的其他主体，能否申请公开行政执法案卷信息？

答：司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问中说了以下理由：行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私。

举个例子：如果行政处罚已经做出，根据《行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明相关事项要素。而在国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》要求中，行政处罚决定书的必备要素，已经涵盖了相应的证据信息。所以，对于执法公示而言，将行政处罚决定书公开公示即可。

而对于行政执法案卷信息，除了处罚决定书之外，还会涉及到当事人的个人信息或者相关企业的商业秘密，以及询问、谈话笔录等。所以案卷的这些信息，对于当事人、利害关系人之外的其他主体不予公开。

另有观点认为，规定行政执法案卷信息可以不予公开,主要考虑是，行政执法案卷信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定；这类信息与其他主体没有直接利害关系,公开后可能会对行政机关的执法工作和当事人、利害关系人的权益产生不利影响。

于是，这里得出结论：当事人、利害关系人之外的其他主体，不能申请公开行政执法案卷信息（最终的行政决定书除外）。

问题二、当事人或者利害关系人是否可以申请公开行政执法案卷信息呢?

答：目前观点还存在一些争议。单从法条内容以及相关案例来看，当事人或者利害关系人同样不能申请公开行政执法案卷信息。但是，当事人或者利害关系人通过其他途径，比如行政复议或者行政诉讼，也可以获取到相关的行政执法案卷信息，并非一定要通过政府信息公开的方式。

最高院判例：以信息公开名义查阅公安案卷材料的处理方式

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，不属于行政诉讼的受案范围。

当事人申请公开的信息属于公安机关在办案过程中形成的案卷材料，由此产生的纠纷，依据前述规定，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。基于行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围大体上一致的原则，乐平市政府对彭中林的行政复议申请未予答复并无明显不当。

最高院判例：公安执法信息是否属于政府信息公开范畴？

1.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的”。

公安机关对于作为行政程序中的当事人执行行政拘留处罚过程中形成的材料，如拘留期间的日期、违反拘留管理的行为等属于案卷材料，不能通过申请政府信息公开的渠道获得。

2.《公安机关执法公开规定》第二十二条第一款规定：“除按照本规定第二十一条向特定对象告知执法信息外，公安机关应当通过提供查询的方式，向报案或者控告的被害人、被侵害人或者其监护人、家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称、地址和联系方式；（二）刑事立案、移送审查起诉、终止侦查、撤销案件等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类；（三）行政案件受案、办理结果。”

根据上述规定，公安机关在行政程序中的案件办理情况和结果等执法信息应当向特定对象公开，并为特定对象提供查询服务。特定对象如需获取上述信息，应通过查询方式取得。

第十七条 行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任。

行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。

说明：这一条是关于政府信息公开审查机制的规定。

审查的依据，首先是政府信息公开条例本身的规定。

在此基础上，要综合考虑其他有关法律法规和国家有关规定。比如，涉及国家秘密的，要结合《保守国家秘密法》进行审查；涉及不动产登记查询事项的，要结合《不动产登记暂行条例》和《不动产登记资料查询暂行办法》进行审查；涉及档案移交的，要结合《档案法》进行审查。

北京高院判例：工作秘密是否为政府信息公开条例豁免公开事项

司法部作为主管全国司法行政工作的中央国家机关，在其职权范围内管理或者指导本系统的保密工作，监督执行保密法律法规，可以根据实际情况制定或者会同有关部门制定主管业务方面的保密规定。《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。

工作秘密虽非《政府信息公开条例》明确规定的豁免公开事项，但由国家保密行政管理部门参与制定的国家司法考试保密制度，不仅具有专业性，而且具有必要性，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，司法部亦有权依据《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，故上述条款规定对于国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，司法部有权批准能否公开，并未与上位法规定相抵触，亦未减损公民、法人或其他组织依法获取政府信息的合法权益，可以作为认定行政行为合法性的依据。

本案中，李芝林向司法部申请公开2019年法律职业资格考试真题及答案，司法部根据《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，认定李芝林申请公开的信息属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。又根据《2019年国家统一法律职业资格考试公告》第六条第三项“2019年国家统一法律职业资格考试不公布试题及参考答案”的规定，作出被诉告知书，事实清楚，依据合法，且履行了告知和说明理由的义务，行政程序亦符合《政府信息公开条例》规定。

第十八条 行政机关应当建立健全政府信息管理动态调整机制，对本行政机关不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。

说明：因为之前不予公开的政府信息，随着时间推移，可能就可以予以公开了，这就需要政府信息管理有一个动态调整的机制。

如内容有不当之处需要修改，请将相关意见发送至邮箱tzfzfy@163.com。感谢您的支持。

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原标题：《普法专栏⑦ | 中华人民共和国政府信息公开条例（2019年修订版）》

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