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桃花村里笑春风 --邵阳市新宁县桃花村“村治民动”群众自治的探索与启示

2021-01-08 18:05
来源:澎湃新闻·澎湃号·政务
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编 者 按

新年伊始,本刊转发国防科技大学市域社会治理研究课题组撰写的《桃花村里笑春风——邵阳市新宁县桃花村“村治民动”群众自治的探索与启示》,这篇调研文章全面深入地阐述了在创新社会治理视角下桃花村的华丽蝶变,高度肯定桃花村坚持以党建引领发展为核心,以“村治民动”群众自治为抓手,不断拓展乡村共建共治共享实践途径,形成“政治、法治、德治、自治、智治”多元融合的乡村治理共同体,打造了具有地域特色、时代特征的乡村治理现代化“桃花模式”。课题组认为,“桃花模式”为新时代美丽乡村建设提供了有益启示和生动蓝本,体现了乡村治理的“湖南智慧”和“湖南经验”,对于提升我省乡村治理水平具有借鉴和启示意义,对于助推全国乡村治理体系和治理能力现代化也将发挥应有的作用。这一评价不仅充分体现了党中央关于乡村治理能力和治理体系现代化建设的决策方针在我县得到了很好的落实,也充分彰显了新宁县委、县政府在推进脱贫攻坚与美丽乡村建设中取得的显著成效。

习近平总书记在今年中央农村工作会议上强调,在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口,全党务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性,举全党全社会之力推动乡村振兴。我县在打赢脱贫攻坚战、决胜全面小康社会后,县委、县政府贯彻落实党的十九届五中全会精神和习近平总书记考察湖南重要讲话精神,提前谋划,全面部署进一步巩固拓展脱贫攻坚成果,接续推动脱贫后续发展和乡村全面振兴。桃花村在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接上取得了初步成效,为全县提供了先行先试的示范样板,我们要在县委、县政府的正确领导下,借鉴桃花发展模式,创新自己的发展路子,推进我县乡村振兴战略的全面实施,为建设富饶美丽幸福新新宁、奋力谱写我县乡村振兴的崭新篇章而努力奋斗。

村庄是我国农村治理体系的基本单元,其治理成效关乎乡村建设发展,关乎农民生产生活,关乎党的农村基层政权稳定,是国家治理体系和治理能力在农村的直接体现。党的十八大以来,习近平总书记就乡村振兴和乡村社会治理作出一系列重要论述,为乡村工作提供了根本遵循。中办、国办相继印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》,湖南省委省政府和相关部门先后出台《乡村治理三年行动实施方案(2018-2020)》《关于加强和改进乡村治理的若干措施》等系列政策文件,各地区各部门也结合各自实际出台一系列政策举措,有力推动了乡村治理体系和治理能力现代化建设,涌现出一批取得一定实效的典型案例。总结梳理这些典型的成功经验做法,挖掘其背后的理论机理,查找存在的问题不足,提炼可复制可推广的模式路径,对于推动我省,乃至全国的乡村治理建设具有重要意义。基于上述考虑,国防科技大学市域社会治理课题组先后三赴桃花村,通过实地走访、座谈交流、数据分析等方式,对邵阳市新宁县清江桥乡桃花村进行了深度调研,分析了“村治民动”桃花模式的主要经验做法及其背后的治理变革,提出了以基层群众自治为抓手打造中国特色乡村治理体系的政策建议。

一、华丽转身:“二卡子村”变身“全国文明村”

桃花村是一个三面环水、一面环山,人口仅402户1407人的小村庄。因为经济发展落后,社会治理矛盾突出,曾经是远近闻名的“二卡子村”,“桃花桃花、三餐糕粑”形象反映了桃花村的发展情况。

(一)经济基础薄弱,端着金饭碗要饭。上世纪建设水坝,桃花村大部分农田被淹,人均耕地不足0.5亩,一产条件受限,二、三产业空白。2019年初,建档立卡贫困户有105户390人,超过全村人口的四分之一,35岁以上的单身汉有40人之多。然而,桃花村并非资源短缺型村庄,4000多亩山地林地和江河水塘蕴藏着丰厚的经济价值,童摇石、马蹄石、香炉石和夫夷江是远近闻名的自然景观,但由于缺乏种植经济作物和开发旅游资源的技术指导,这些资源长期未得到开发,严重制约了桃花村的经济发展和村民富裕。

(二)基层党组织虚化弱化,战斗力不强。村支部班子不力,缺乏带领群众致富的能力,还在处理村务方面缺乏主动性,财政投入项目建设不力,群众缺少知情权和自主权,导致村两委班子在群众中缺乏应有的威信,难以得到群众的信任和支持,阻挠项目建设的事情时常发生。村里开会布置工作基本上是村干部唱包场,村民发言多是吵架开始、骂架收场。所以尽管村里党员有38人之多,但是党支部的战斗堡垒和领导核心作用没有发挥出来。

(三)村民人心涣散,矛盾问题突出。桃花村过去村民人心比较涣散,各种不良风气和现象突出。婚丧喜庆大操大办、互相攀比的现象十分普遍,加重了群众的经济负担,滋生了社会不正之风。经济发展落后,不少人无所事事,存在打牌打麻将等赌博现象,甚至有人染上毒瘾。村内占山、占地现象突出,加之姓氏之间、院落之间存在矛盾和历史积怨,时常出现打架斗殴,上访现象也是频频发生,遇上换届常发生踩票箱事件,需要出动警力维持秩序。公共基础设施落后,行路难、饮水难、看病难、环境脏乱差,困扰着广大村民的生产生活。这些矛盾问题交织在一起使群众意见很大,进一步加深了对村干部的不信任,脱贫攻坚以及其他各项工作开展起来更加困难,社会治理矛盾十分突出。

面对这个“老大难”村庄的困局,2019年3月,经新宁县委研究同意,新宁县政协工作队进驻桃花村开展精准帮扶。经过近两年的努力,桃花村发生了翻天覆地的大变化。现在的桃花村政通人和,村党支部战斗力、领导力、号召力显著增强,干群关系和谐有序,村民参与村务积极性大幅提高,各种群众性自治组织生机勃勃,多种模式的集体经济蓬勃发展,展现出良好的发展前景。以庭院改造、道路硬化、自来水工程、垃圾清理等为代表的基础设施大为改善,乡风、家风、民风等社会风气持续好转,团结友爱成为主流,不出村的“零信访”成为常态,积极、健康、文明的乡村生活新方式成为时尚,整个村庄的人居环境、村容村貌焕然一新,展现出一幅生态文明的美丽乡村画卷。桃花村从老大难的“二卡子村”变身远近闻名的“全国文明村”。

二、主要做法:“村治民动”创新社会治理新范式

桃花村在短短一年半时间里发生如此巨大的变化,当地干部将其归因为“村治民动”的基层自治释放了群众力量,激发了社会活力。调研组认为,桃花村以思想变革为先导,以“村治民动”群众自治为抓手,以破解矛盾焦点难题为导向,以“三会同商”“三线联动”“三制并举”为平台机制,聚焦治理主体、治理客体、治理机制和治理手段的革新与突破,最终实现了治理体系的完善和治理能力的跃升。

(一)围绕“谁来治”,夯实治理主体,变“独角戏”为“协奏曲”

一是领导革新观念,破除思想顾虑。政协工作队指导桃花村党支部大胆破除“中国老百姓素质低,特别是农民素质更低,缺乏民主意识和能力”的错误观念,解除对人民群众能否自己管理好自己,能否自己建设美好家园的疑虑,克服“怕群众参与不积极,怕自治组织不服管,怕相互间推诿扯皮”的畏难情绪,坚定人民群众的主体地位,充分发动群众、依靠群众,调动广大人民群众的积极性主动性创造性。

二是群众树立主人翁意识,积极参与。在基层党组织的领导下,广大桃花村民相信自己的事情应该自己管,自己的事情能够自己管,自己的事情要靠自己做,积极参与乡村治理的全过程、各环节。在广大村民的积极参与下,桃花村的社会治理从以往村干部的“独角戏”变成现在群众广泛参与的“协奏曲”,很多村民也实现了从以往的“找茬子”到现在“出点子”,从以往的“揩点油水”到现在“出把力气”,从原来的“看把戏”到现在“唱主角”的转变。

三是建强领导核心,当好总指挥。指挥好“协奏曲”对党支部这个“乐队指挥”提出了更高要求,解决好桃花村党组织的虚化弱化问题成为当务之急。乡党委和政协工作队坚持把党建摆在首要位置,通过选派优秀党员干部进驻桃花村、乡党政办主任兼任桃花村党支部书记、吸纳优秀党员大学生进入党支部等多种举措,下大力气建好村党支部这个“主心骨”,使其真正成为带领基层群众自治的领导核心。

(二)围绕“治什么”,选准治理客体,破解顽瘴痼疾

2019年以来,桃花村通过召开民主议事院落会、自治组织专题会等多种形式,大到村庄规划、产业发展、乡风文明、项目建设,小到庭院改造、邻里纠纷、困难救助等事项,都列入协商范围,既议思路、又议规矩、还议监管,确保村里决策与群众期盼相对接,不断提高广大村民的获得感、幸福感、安全感。

一是美丽乡村建设突出问题。以庭院改造为突破口,通过全体村民共同议、商量办,出台了庭院改造指导意见,在全村大力推进庭院净化、绿化、美化工程,至今已推动110余座庭院完成改造,群众自筹改造资金达150万元,成为发动群众自己动手建设美好家园的成功典范,在周边地区产生轰动效应。

二是制约生产生活改善重点问题。2019年,发动群众筹工筹劳,成功实施6条组道建设、路灯项目和自来水工程,群众自筹资金达到100万元以上,工程实施后显著改善了桃花村民的生活质量。

三是未来长远发展难题。单个农户分散经营缺乏规模优势,抗风险能力差,发展集体经济,实现规模化产业化是未来发展趋势。桃花村针对当前集体经济薄弱现状,在村民广泛讨论,入社自愿、退社自由的基础上,采取土地入社、资金入股、全员参与、成果共享的组织模式,按照社员有成、股东有红、劳动有得、困难有帮的分配形式,切实把老百姓组织起来,向共同富裕的目标迈进。

(三)围绕“怎么治”,创新治理机制,激发内生动力

一是搭建“三会同商”平台,实现村事民议。以协商民主为抓手,大力推行民主议事院落会、村支两委周例会、自治组织专题会“三会同商”议事机制,严格执行收集议题、确定议题、会前调研、协商议事、上墙公示、研究落实“六步程序”,畅通群众议事渠道,真正实现“有事好商量,众人的事由众人商量”。坚持把“院落会”作为收集民情民意的主渠道,辅以“周列会”“专题会”,把话语权交给群众,做到群众有话敞开说、有事公开议、有求当面诉、有惑现场解。

二是构建“三线联动”机制,实现村事民办。一是建强“党支部+党小组+党员示范岗”的党建引领线;二是完善村级法定组织线,进一步健全村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会组织体系,选优配强村民小组长,规范院落会议运行机制;三是积极拓展其他群众性自治组织线,成立了红白喜事理事会、乡贤理事会、美丽乡村建设理事会,环境卫生女子先锋队、乡风文明劝导队、美丽乡村建设施工队等“三会三队”群众自治组织,主要承担引导移风易俗、治理环境卫生、建设公益事业、化解矛盾纠纷、推进脱贫攻坚和乡村振兴等职能。

三是强化“三制并举”考核,实现村事民管。一是对村支两委实行绩效管理制并延伸到各党小组长、村民小组长;二是对“三会三队”等群众性自治组织实行积分制考核;三是对农户建立明细到户的管理台账,实行“一户一档”激励机制。通过“三制并举”构建村民自我管理自我教育新格局。

(四)围绕“靠啥治”,拓展治理手段,提升治理效能

一是从“人治”向“法治”转变。按照“村民拟定、村民遵守”的原则制定村规民约、细化会队职责,构建“1(自治章程)+X(会队章程)”的自治规则体系,使之成为自治组织的自律准则和全体村民共同遵守的行为规范。这些规章制度体系从根本和长远上对乡村治理成果进行制度化规范化,克服了以往因人而异、因人而变的顽瘴痼疾。

二是从“力治”向“德治”转变。弘扬中华优秀传统治理文化,由主要注重依靠行政强制力的“硬管理”向同时注重“德治教化”的“硬软结合”转变。在一年多时间里,在乡贤理事会、乡风文明劝导队的教育劝导下,桃花村成功破解了禁用一次性碗筷、取消喜宴预备餐、严格控制丧葬费用等乡风文明建设难题,为村民节约费用超过120万元,群众信访、治安案件、邻里纠纷、打牌赌博等现象明显减少,今年至今还是群众上访不出村的“零信访”,逐步形成了文明有礼、规范有序、崇善向上的良好风气。

三是从传统治理向“智治”转变。尽管是一个偏僻的小村庄,但桃花村充分运用“村民微信号”“乡村公众号”等新媒体新技术,有效拓展了社会治理的组织性、便捷性、交互性,也破解了超过全村人口三分之一的外出务工人员参与村务治理的难题。

三、经验启示:以基层群众自治为抓手打造中国特色乡村治理新体系

桃花村以基层群众自治为核心的社会治理革新取得了突出成效,是推进乡村治理体系和治理能力现代化的一次成功探索,其积累的经验做法带给我们诸多启示,同时,其在探索实践中遇到的问题挑战,乃至当前仍然存在的困难矛盾也需要引起关注。

(一)锻造一个能够引领群众自治的基层党组织是首要前提

1.“帮钱帮物,不如帮助建个好支部”。基层群众自治是发动人民群众当自己的家,做自己的主,但如何当家,如何做主,还需要进行引导帮带。从桃花村的实践来看,桃花村成功最根本的经验,就是新宁县委和派出的县政协工作队坚持把党建摆在首要位置,通过多种举措,下大力气建好村党支部这个“主心骨”,发挥举旗定向、凝聚人心、汇聚力量的领导核心作用,真正把村民发动起来、团结起来、动员起来,从而将党建优势转化为乡村治理的制度优势、组织优势。当前一些乡村基层党组织存在一定程度的“弱化、虚化”问题,要大力整顿软弱涣散村党组织,采取多种措施办法选优配强两委班子,使乡村基层党组织真正成为推进乡村治理现代化的坚强战斗堡垒。

2.引育结合,建强党员队伍。乡村治理,人才是关键,但人才也是当前乡村建设最大的短板弱项之一。桃花村也面临这个问题:一方面懂经济、有头脑、会管理的人才短缺,一方面人难引、才难留,乡村工作的工资福利待遇对有知识懂技术的年轻人吸引力不高,导致人员“老化”“断代”问题突出。从桃花村来看,目前全村38名党员中,60岁以上党员占半数,初中及以下学历占半数,35岁以下党员不到七分之一,这种年龄偏大、学历偏低是广大农村党员状况的一个缩影。解决这个问题,要多管齐下,坚持对外引进与自身培养相结合。鼓励从本村高校毕业生、返乡创业能人、退役军人等人才中发展入党积极分子,选拔后备力量,逐步培养、依法选举进入村“两委”队伍;逐步提高村干部基本报酬,建立健全与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制;加大基层人才培训力度,省市县乡四级分层分类抓好村“两委”班子成员教育培训;探索依托省市高校开展订单式培训村干部工作,最终打造一支乡村“永不离开的工作队”。

(二)丰富群众自治实现形式,让群众自治回归本源是基础

3.创新实践形式,实现共建共治共享。共建共治共享,关键在一个“共”字,难也难在这个“共”字。桃花村的改革之所以能够成功,就在于通过“三会三队”等创新实践克服了这一难题,让村民在亲身参与实践中体会到其中的利益和好处,从而改变了村民对村务漠不关心,主人翁意识不强的状况。最大限度地激发农民群众的参与热情,就要健全党组织领导的村民自治机制,完善村民(代表)会议制度,丰富“三会三队”“三制并举”等制度化实践,开展群众说事、民情恳谈、百姓议事等协商活动,推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践,做到治理过程让群众参与、治理成效让群众评判、治理成果让群众共享。

4.克服“三化”,让群众自治回归本源。群众性自治组织行政化、成员脱产化、误工补贴工资化是当前群众性自治组织发展中存在的突出问题,显著增加了社会治理成本,降低了社会治理效能,背离了群众自治的“初衷”。群众性自治组织的“三化”问题,既与我国“大政府、小社会”的治理传统密切相关,也与自治组织的运行、经费的来源等诸多方面离不开政府的支持配合,容易受到干预密切相关。桃花村的“三会三队”改革以党组织引导为基础、以激发群众参与热情为动力、以科学的职能界定为依据、以有效的制度规范为保障,较好地克服了“三化”问题。在引导群众性自治组织发展过程中,要坚持“群众”的主体地位,科学界定群众“自治”的权责边界,“该政府管理的由政府依法管好、该群众自治的由群众自己负责”,从人员的产生、组织的运行、事务的决策等方面,党委和政府要坚持“管大事”“把方向”“少具体干预”,更不能强制将其纳入国家正式权力体系之内,只有这样群众自治才能回归本源,“三化”问题才能根除。

(三)法治德治智治多措并举,筑牢群众自治的保障和支撑

5.强化法治保障,健全群众自治的制度规范。制度固根本、稳预期、利长远。桃花村群众自治当前的成功来自治理体系和运行机制的创新创造,但长远的成功必定来自于这些改革成果的制度化规范化以及制度的严格执行。麻雀虽小,五脏俱全。乡村人口不多,规模不大,但涉及的各种事务,需要规范的各种行为,所需的领导、决策、执行、监督、参与等各项制度规范一个都不能缺位。要围绕规范引导基层群众自治急需、满足人民对美好生活新期待必备的制度需求出发,从规范民主选举、促进民主决策、保障民主管理、加强民主监督等方面,制定《村民代表议事规则》《村务监督规则与程序》等务实管用、便于操作的自治章程体系,用以约束和规范各自治组织的职能和相互关系,确保群众自治运行规范有序。

6.强化德治教化,彰显群众自治的中国特色。国无德不兴,人无德不立。桃花村治理的成功离不开乡贤理事会、红白喜事理事会等具有中华传统特色群众自治组织,在化解矛盾、破除陈规陋习等方面的支持协助,而这些组织作用的发挥也成为桃花村治理的“中国特色”。德治作为一种以道德规范和村规民约等手段进行的乡村治理方式,具有特殊的意义和价值,也是中华优秀传统治理文化的重要组成部分。新时代推进乡村治理,要大力弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化,深化乡风文明培育行动和思想道德建设,建立健全村规民约监督和奖惩机制,注重运用舆论和道德力量促进村规民约有效实施。

7.强化智治支撑,拓展群众自治的手段途径。当前以绿色、泛在、智能为特征的现代科技方兴未艾,正在为“中国之治”引入新范式、创造新工具、构建新模式。“村民微信号”“乡村公众号”等新媒体新技术在桃花村治理实践中的运用,有效拓展了治理途径,提高了治理效能。要坚持让现代科技融入包括群众自治在内的乡村治理,大力推进数字乡村建设,以人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升乡村治理能力和现代化水平,真正让人工智能、万物互联成为公共服务和乡村治理的“望远镜”“透视镜”,为实现决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化拓展更为广阔的途径和空间。

乡村治理是一场攻坚战,也是一场总体战,更是一场持久战。桃花村坚持以党建引领发展为核心,以“村治民动”群众自治为抓手,不断拓展共建共治共享实践途径,形成“政治、法治、德治、自治、智治”多元融合共同体,打造了具有地域特色、时代特征的乡村治理现代化“桃花模式”,为新时代美丽乡村建设提供了有益启示和生动蓝本,体现了乡村治理的“湖南智慧”和“湖南经验”,对于提升我省乡村治理水平具有借鉴和启示意义,对于助推全国乡村治理体系和治理能力现代也将发挥应有的作用。

投身绿色军营

逐梦无悔青春

【通讯员:黄朝峰 孙一进 王雪 罗银瑶】

原标题:《桃花村里笑春风 --邵阳市新宁县桃花村“村治民动”群众自治的探索与启示》

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