武汉大学｜从老旧小区改造实践看县城规划建设

郡县治则天下安。中国发展进入新时代，对县城规划建设提出了新要求，首先便是城镇老旧小区改造。2020年7月20日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要求以老旧小区改造工程为抓手，切实推进城市规划建设取得新突破。

老旧小区是指由政府、单位出资建设的居住区，一般建成于2000年以前，大多无法满足居民基本生活保障需求，已然跟不上时代的发展步伐。过去，老旧小区作为职工单位住宅区也曾风光一时；现如今，脏、乱、差已成为老旧小区三大“标签”：环境卫生差，车辆占用消防通道、乱停乱放，擅自“圈地”蚕食小区公共空间、乱搭乱建，基础设施陈旧缺失，空中电线凌乱、存在漏电火灾风险，地下管网老旧、引发内涝等等。

老旧小区改造作为基层社会治理难题之一，直接影响到居民的日常生活体验，关系到千家万户的切身利益。 

一、老旧小区改造重点及面临困境

据统计，2020年1—10月份，全国新开工改造城市老旧小区共计3.7万个，涉及居民687.35万户，全国上下掀起一股老旧小区改造热潮。老旧小区改造能够出实效的县城，归纳起来不乏有以下共性：坚持以人民为中心的发展思想，健全居民日常生活保障基础设施建设，织密织牢社区安全网，实现老旧小区网格化和智能化管理，改善居民基本居住条件，提升住户生活品质，如引进现代化物业公司进行管理，增设摄像头加强监督，地上、地下增加车库，严格划定停车区域，增加垃圾投放点和垃圾清运频次，提高小区植被覆盖率，将裸露的电线转移到地下进行铺排，进行海绵城市改造等。

当然，县城老旧小区的改造并非一帆风顺，或许自始至终都会伴随着矛盾与问题，突出表现为：其一，老旧小区外在房屋维护和环境翻新易，但内在管理观念和参与观念转变难；其二，老旧小区存量大，牵涉面广，利益纷争多，工作难度大；其三，资金短缺，以“补丁式”改造代替全面系统性改造。能否有效化解县城老旧小区改造过程中生发的上述矛盾和问题，直接决定着老旧小区改造的可持续性以及改造经验的可推广性。 

二、一个西南县城老旧小区改造的实践

练江南苑小区位于云南某少数民族自治县中心城区，是县城老旧小区最为集中连片的社区之一。由于规划滞后、投入不足、使用不当、管护缺失，导致绝大多数老旧小区不同程度存在住房年久失修、设施不配套、功能不齐全、环境脏乱差、安全隐患突出、业主参与度不高以及物业管理不完善、不到位等问题。

为治理“顽疾”，该县老旧小区保障性安居工程建设改造项目共分为三期。其中，涉及22个小区，54栋住宅楼，1104户居民，改造总面积7.5万平方米的一期练江南苑小区改造工程自2019年6月开始筹备，已于2020年6月顺利完工。目前，正在稳妥推进二期改造工程；三期改造项目预计2021年3月开工建设。

据笔者了解，当地一期改造工程推进期间，也曾一度面临居民不理解、不支持，“守着违建要补偿”，反对清除“圈地”等困境。

那么，该县老旧小区改造如何没有“伤筋动骨”就实现了“脱胎换骨”呢？

人保住宅区改造前 作者供图

人保住宅区改造后  作者供图

其一，高位推动，广纳民意。练江南苑老旧小区改造项目成立了由县委书记、县长担任双组长的领导小组，高位推动，组建由县住房和城乡建设局党组书记和所在街道党工委书记任双主席，组织、财政等成员单位共同组成的党建联合体，具体负责资源统筹与调度、改造规划编制与工程推进等工作任务，形成工作合力。改造前，逐户开展2轮摸底调查，听取群众意见；改造中，开展1轮宣传动员，加深小区居民对改造意义的认识；改造后，又开展1轮小区后续治理群众意见征求调查，争取居民对小区改造最大限度的支持和理解。

其二，市场运作，利益均衡。能动地运用市场化运作手段，充分调动居民的参与积极性和主动性，采用地方政府有限财政投入+盘活小区存量、撬动增量，最大限度激活居民消费潜力+吸引社会资本进驻的思路，多渠道筹措项目资金。练江南苑小区改造项目预算总投资3200万元，但仅争取到1742万元的中央补助资金。面对庞大的资金缺口，小区业委会经过征求业主意见，盘活小区内的土地资源用于规划停车位，并以每个车位收取租金2万元（租期30年）的方式，引导居民承租车位使用权，最终，筹集到1564万元租金。车位租金被用于填补小区改造资金缺口，租取车位的业主获得专属停车位的同时，使得全体业主获益。为平衡利益，租取停车位的业主计划可以通过“智慧车位共享”，把空闲时段有机利用起来，出租给短期停车需求者。此外，政府通过小区内闲置商铺，引入通信、电力、供水、天然气等社会资本进驻，将便民服务送到居民家门口。小区对社会开放，未录入电脑系统的外来车辆可以临时停放，但需进行登记、缴纳停车费（前20分钟免费），不得过夜。收取的车位和商铺出租资金被用于补助业主委员会，维护业主权益。练江南苑老旧小区经过改造，面貌焕然一新，小区房价上涨了近2倍，租金也提高了约2-3倍，小区业主成为实实在在的受益者。

其三，公开透明，建管并重。当地政府列出“菜单”，居民按需“点菜”，充分尊重居民意愿，真正满足和便利了居民的多元化需求。通过设置专门公示栏，对建设内容、规划设计、施工组织等信息进行公开公示，物业公司还在公示栏里张贴了24小时服务电话与监督电话，确保小区改造在阳光下推进，保障业主的知情权、参与权、选择权、监督权实现最大化。总计拆除围墙5200米，打通以往被围墙阻隔的各单位制住宅区。通过与驻区单位沟通协调，用活小区闲置住房，建成小区菜园、妇女之家、“四点半课堂”、“大家归绣”彝绣室、组织生活馆、居民议事厅、老年人活动室、儿童之家、青年之家、职工健身房、职工文艺创作室、社会工作室微型消防站等功能区。此外，还统一建设休息凉亭9个，长廊2个，单车棚14个，公共晾衣架28个，洗手台10套，公厕2幢，路灯180盏，安装标识标牌54块，门禁系统6套，监控摄像头98个，全覆盖进行海绵工程铺设。在建设完善基础设施的同时，建立健全现代化物业管理工作机制，实现建管并举，居民参与维护社区环境的主动性得到显著增强。

物资公司生活区改造前  作者供图

物资公司生活区改造后  作者供图

尽管该县老旧小区改造工作成效明显，赢得百姓好评，但在笔者看来，仍存在以下三方面不足亟待改进：

其一，改造升级资金来源狭窄。该县主要依托政府专项补助与盘活小区资源扩大内需的方式来筹集改造资金，社会资本的价值尚未得到充分发掘与发挥。对此，一方面，要进一步拓宽老旧小区改造资金渠道，通过广告招租、商业化运作+“便民服务生活圈”打造等手段提高社会资本参与旧改工程项目的力度；另一方面，要坚持把有限资金用在“刀刃上”的原则，围绕软硬件设施同步推进集约化改造，提升项目实施的精准度，减少不必要的资金浪费。

其二，小区“自我造血”能力不高。小区受政府部门科层制管理的影响较大，“自上而下”的行政管理痕迹明显，基层治理的自组织与韧性相对匮乏。对此，要借助网络与和大数据平台，畅通居民的表达诉求渠道，培育孵化社区自组织，探索“自下而上”的社区治理模式，培育社区自治精神，激发群众参与基层治理的热情与动力。

其三，小区管理体制机制不健全。小区改造配套的管理制度与运转机制尚未完善，导致小区缺乏可持续的服务效益。对此，要以现实情况为基准，通过制度设计、平台搭建与机制建立，有效保障老旧小区改造的系统性、可持续性和常态化，用制度规范小区有序运行。 

三、县城规划建设该向何处去？

城镇老旧小区改造作为县城规划建设的一个切入口，后续推进县城规划建设工程项目有必要充分汲取老旧小区改造的教训，积极借鉴老旧小区改造的经验。

具体而言，其一，城区规划建设要立足长远，统筹规划。县城规划建设方案制定之初，就要增设广泛征求民意环节，顺应群众期待，坚持问需于民、问计于民，提高城市规划方案的科学性、有效性，为未来城市更新预留政府控制用地，最大程度减少协调与资源成本，切实提高群众对县城规划方案的支持度、配合度。

其二，坚持问题导向，寻求个体利益和公共利益的最大公约数。在现场考察调研中了解实情、查找短板和问题，邀请专家学者给出意见建议，通盘考虑，超前谋划部署，将城区规划建设中的以基础设施为代表物质实体建设与以提供人们公园绿地等公共空间为代表的精神文化建设统合起来，秉持精细化治理原则，引入社会力量，赋能社会组织，在推进居民对现代化城市运行的接纳与适应上下功夫，以“造血式”规划建设助推居民精神面貌、思想观念、心理状态的积极转变。

总之，县城规划建设作为一项综合、细致、复杂的系统工程，需要对特定地域的历史人文、环境风貌、区域特色、产业和社会发展、建筑功能和形态等多种因素进行通盘考虑，从而使人、建筑、环境的关系达到最优状态下的动态平衡。

（作者熊怡系武汉大学中国乡村治理研究中心研究生，中共峨山县委办公室工作人员）