浅析助推市域社会治理现代化的检察融入

原创 蓝江安 人民法治

党的十九届四中全会提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标，作为社会治理的一种新提法、新手段，其核心内容就是把基层城市治理与农村治理融为一体，并藉此弥补农村社会治理中的短板。

检察机关作为国家法律监督机关和在中国共产党领导的政治机关，如何适应新形势发展需要，如何以新的姿态参与社会治理，成为当下一个重要课题。

笔者拟结合四川省广安市广安区检察院正在开展的驻镇检察联络试点工作进行分析和研究，以期找到检察机关助推市域社会治理现代化的突破口。

开展驻镇检察融入市域社会治理的实践意义

2020年4月，四川省广安市广安区检察院在向区委请示文件中表明，构建驻镇检察联络制度，是检察机关贯彻落实党的十九届四中全会“加快推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”精神的具体体现，是实现检察工作与党委中心工作有效衔接的重要方式。同时提出了工作目标，即通过设置该制度并按需配备驻镇联络检察官，解决检察机关服务人民群众“最后一公里”问题，不断提升检察执法公信力、亲和力和人民群众对检察工作的满意度。

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弥补了检察机关在乡镇不规范设联系点的短板

全国检察机关不乏改革创新能力。但从到乡镇设置检察联系点来看，由于最高检没有明确的规定，因而出现了设置检察联系点不规范的现象，有的地方在同一个乡镇设置了多个联系点，有的仅针对民事检察、涉检信访等单项工作设置联系点。

如此设置，一方面加重了乡镇的负担，让基层难以应对；另一方面也暴露出检察机关建立联系点随意性强的问题，于是出现了“三无”状况，即无组织机构、无办公设施、无专人驻乡镇开展工作。

建立驻镇检察联络制度则不同，该制度呈现“三有”特色，即有组织机构、有挂牌办公场所、有专门检察人员驻镇办公。

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克服了派驻乡镇检察室功能发挥不足的缺点

为了消除检察联系点“三无”现象，有的地方依据《人民检察院组织法》中“人民检察院根据检察工作实际，可以在监狱、看守所等场所设立检察室”的规定，在“等”上谋求创新，设立了派驻乡镇检察室，希望通过该机制构建乡镇“两所一庭一室”的司法格局。

但从实践来看，效果不明显，主要表现在：一是缺乏立法上的充分确认，使其名不正言不顺。二是人员组成多为综合部门的干警，没有刑检、控申、反贪等部门干警现场办公，群众所反映的诸多问题也不能当场得到回答与解决。三是出于维护社会稳定的需要，派驻乡镇检察室的主要职责是化解社会矛盾，诸如邻里纠纷、打架斗殴等，对检察机关职能职责范围内的事项很少问津，所以派驻乡镇检察室制度从客观上讲，仅起到了“司法调解员”的作用，该机构后来被司法局统管也在所难免。驻镇检察联络制度工作则迥然不同：人员多为员额检察官，有较强的综合工作经验；工作职责涵盖了“四大检察”方方面面，是检察业务工作与社会治理工作的有效衔接。

3提升了检察机关参与社会治理的工作能力

驻镇检察联络制度是检察机关对“枫桥经验”的传承与发扬。

一方面，通过设立该制度，可以把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态。

另一方面，可以助力检察工作在城乡顺利开展。如四川省广安市广安区检察院在开展驻镇检察联络工作中，充分发挥驻镇检察联络员对本院所发公益诉讼检察建议实地催办和督办作用，25件检察建议均得到了回复，改变了以往等回复的被动局面。

当前驻镇检察融入市域社会治理的内涵

四川省广安市是全国开展助推市域社会治理现代化工作试点市之一，找准检察机关融入市域社会治理突破口可谓智者见智仁者见仁。5月以来，广安市检察院党组一班人经过深入调查研究，决定在广安区和邻水县两个基层院开展驻镇检察联络试点工作，出台了《驻镇检察联络员工作细则》（以下简称《工作细则》）。根据市检察院的部署，广安区检察院及时与区委全面依法治区委员会办公室联合发出《关于印发〈驻镇检察联络工作实施方案〉的通知》（以下简称《实施方案》），从而规范了融入工作。

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明确了相关检察人员的工作职责

一是订立了驻镇检察人员的职责。《工作细则》第三条罗列了驻镇检察人员9项工作职责，侧重于检察机关主动作为，归纳起来主要包括法治宣传与处理相关涉检问题两大职责。要求驻镇检察人员担任法治副校长，定期到所驻镇开展工作，每月不少于一次。

二是订立了综合业务部门的职责。《工作细则》第八条规定综合业务部门负责乡镇检察联络日常工作，确定乡镇具体检察联络员，分配工作任务，收集、整理、分流、处理乡镇检察联络员移送的相关材料，定期总结乡镇检察联络工作情况，负责相关考核。

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明确了工作内容和方式

在工作内容方面，《实施方案》策划了7项内容，其中最为核心的内容就是“为所驻镇政府依法行政提供法律帮助”，这是驻镇检察联络工作的精髓，是融入机制建设的关键所在。

在工作方式上，《实施方案》强调驻镇检察联络员可采取召开联席会议、列席工作会议、旁听庭审、提前介入、个别谈话、协助开展矛盾纠纷调处、实地考察、调阅或者复制有关材料等方法开展工作。

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明确了检察机关与镇政府的协调关系

《实施方案》要求所驻镇党委政府应积极支持驻镇检察联络员依法开展工作，提供必要的工作场所和设施；确定乡镇党委政法委员为联络人，与驻镇检察联络员进行对接联络。同时要求驻镇检察联络员应加强与所驻镇党委政法委员的沟通联系，为驻镇检察联络工作争取必要条件。

驻镇检察融入机制所取得的成效

广安区检察院多渠道、多途径、全方位开展驻镇检察联络试点工作，深入9个镇解决群众最为关切的问题，取得了初步成效，形成了可复制、可推广的广安经验。

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构建了未成年人保护合作框架

由于农村留守未成年人较多、社会关注度较高的缘故，保护未成人合法权益也就成为驻镇检察联络工作的重点。在调查了解的基础上，广安区检察院建立健全了相应机制。

一是落实合适成年人到场制度。先后出台了《广安区人民检察院合适成年人参与未成年人刑事诉讼实施办法（试行）》《广安区人民检察院合适成年人选任及管理办法》，对合适成年人参与诉讼范围、参与方式、享有的权利义务、合适成年人选任程序以及培训考核等进行了具体规定。

二是创新附条件不起诉考察模式。即在对涉罪未成年人进行训诫教育和要求每月递交思想报告的基础上，采取以案释法教育方式，为他们免费发放《中华人民共和国刑法》《新中国发展面对面》等学习资料，要求其认真学习并纳入季度学习考核。

三是创新构建未成年人工作社会治理体系。2020年9月，该院与17家区级单位会签了《关于印发〈关于构建广安区未成年人工作社会支持体系合作框架的实施意见〉的通知》，建立了当地党委领导、检察推动、部门协同的全方位未成年人权益保护体系。

四是与区司法局会签《未成年人社区矫正检察监督实施办法》。该办法明确了“常规+重点”的检察监督内容、“检察+走访”的监督方式，建立了共建共治共享协作机制。

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司法救助实现无缝对接

一是将司法救助端口前移至审查批捕和起诉阶段。即只要符合救助条件的，均要给被害人送达《国家司法救助权利义务告知书》，检察机关立即启动调查取证程序，被害人有乡镇政府、村委会或者其他有效材料证明其确有经济困难的，给予发放救助金，让被害人得到及时救助。

二是完善司法救助范围。对符合“检察机关认为可以救助”条件的（主要是交通肇事民事赔偿案），经过严格的调查和送审程序，给予发放司法救助金。

三是登门送救助金。广安区检察院以驻镇检察联络工作为平台，将司法救助与脱贫攻坚工作相结合，对家庭贫困的刑事被害人给予发放司法救助金。试点工作阶段，该院已为4名家庭贫困的刑事被害人发放司法救助金1.9万元。

3检察宣传提高了驻镇检察联络工作的知名度

一是送法进校园。为提高中小学生遵纪守法意识和自我保护意识，广安区检察院创新开展上法治课方式，实现了“两个全覆盖”：与教科体局会签了《2020年开展聘任检察官担任法治副校长实施方案》，实现了领导班子成员和未检办干警担任城区法治副校长全覆盖；《工作细则》明确规定驻镇检察联络员担任辖区内中小学法治副校长，从而实现了检察干警担任农村法治副校长全覆盖。

二是送法进农村，驻镇检察联络员积极开展《民法典》宣传，共5场次，现场接受群众的法律咨询，并对民事相关案件处理情况进行释法说理；积极宣传开展驻镇检察联络工作的目的和意义，制作了宣传袋子和检察联络员信箱，公布了联络方式；结合检察工作实际，宣传“四大检察”与群众密切相关的方面，宣传司法救济政策，有目的有意识收集案源线索。

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其他工作同步开展

加强社区矫正检察监督3次，协助检察长、副检察长走访辖区内人大代表和政协委员4人次。

完善驻镇检察融入机制的三点思考

《工作细则》和《实施方案》均从实践层面探索了检察机关助推市域社会治理现代化的内容、方式和途径，要想驻镇检察融入机制得到存活与推广，还必须进行理论上创新。

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寻求立法支撑

借鉴派驻乡镇检察室机制失败的教训，驻镇检察融入机制除了赢得党委的领导和支持外，最重要的是得到立法上的认可。当前，检察机关要积极探索建立驻镇检察联络机制的必要性和可行性，从而为立法提供有价值的实践和理论上的信息资源。其中，理论上的探索为：一是检察机关是国家的法律监督机关，检察监督应当覆盖行政执法和司法两个部分，而实践中对农村行政执法监督还存在不得力、不到位的现象，开展驻镇检察联络工作就可以弥补相应的短板。二是检察机关又是政治机关，服务于、服从于大局是检察机关讲政治的具体体现。在助推市域社会治理现代化进程中，检察机关不可能也不应该袖手旁观。三是检察机关发挥好“四大检察”职能的关键在农村，因为无论是刑事案件还是信访案件，行为人的身份多为村民。

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构建协作框架

无论是《工作细则》还是《实施方案》，均强调了检察机关与当地党委政府协调沟通。为了解决检察机关单打独斗、力量相对单薄的问题，可借鉴广安区检察院建立未成年人保护合作框架的做法，构建由政法委牵头、检察院承办、其他区级部门协办的合作机制，明确各协作单位的职责，如教科体局的主要职责是协助检察机关开展法治进校园和未成年人保护工作。同时，应当建立健全相应的综治考核机制和信息共享机制等。

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完善驻镇检察融入组织机构

驻镇检察联络工作应当设立常驻办公室，配备一定的专职人员，负责日常工作。可向社会招录有调解能力的人员为检察官助理，人员确定为2至3人，其具体职责是收集当地有关情况，配合驻镇检察联络员解决相关问题。活动经费应当纳入财政预算。

来源：《人民法治》杂志

原标题：《浅析助推市域社会治理现代化的检察融入》

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