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仇保兴：迈向韧性城市的十个步骤

2021-01-22 21:56

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

以下文章来源于长三角与长江经济带发展研究院，作者长江战略研究院

长三角与长江经济带发展研究院

“长三角与长江经济带发展研究院”旨在聚焦长三角一体化和长江经济带发展国家战略，推送研究院最新工作动态，包括论坛会议、研究成果、工作简报等

导语

2020年12月5日，长三角一体化发展高端论坛暨“十四五”中国区域协调发展研讨会在上海财经大学成功举办，论坛的指导单位为长三角区域合作办公室，由上海财经大学和交通银行上海市分行主办，上海财经大学科研处和长三角与长江经济带发展研究院共同承办，由上海财经大学国家大学科技园协办。

国务院参事、住房和城乡建设部原副部长、中国城市科学研究会理事长、我校特聘教授仇保兴受邀参加会议，并做了题为“迈向韧性城市的十个步骤”的主旨演讲，现将演讲内容分享如后，感谢仇老师的分享。

今天跟大家一起讨论的题目是“迈向韧性城市的十个步骤”。第十九届五中全会提出来要建设韧性城市，但是大家对什么叫韧性城市，特别是怎么样实现韧性城市等问题，还有一些生疏，我觉得需要跟大家一起讨论清楚。

首先，我向大家介绍一本书，塔勒布写的一本名著《黑天鹅》，在书中写到“黑天鹅总是在人们料想不到的地方飞出来”。这就说明现代城市面临的最大风险因素就是那些不确定性，一方面看，这些不确定灾害是难以预料的，另一方面来看，放大冗余、制定预案等传统思路，均不能有效应对“黑天鹅”事件，所以我们必须重新考虑一种办法，就是要增强城市韧性。韧性城市就是基于这样的背景提出来的。

我们认为韧性城市是应对黑天鹅式风险的必然选择。国际社会将韧性城市定义为具有吸收未来对其社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的城市。简言之，就是说压力、灾害袭来的时候，城市能够做到有效抵御。

总体上来讲城市韧性我们可以概括为结构韧性、过程韧性和系统韧性三个方面。从结构韧性来看，主要包括技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性。首先，对于工业园建设、城市生命线建设来说，技术韧性是前提，应该着重考虑技术韧性，如果城市的生命线能够保持一定韧性，等于城市就有了韧性的基础。经济韧性、社会韧性和政府韧性，特别是后面两种韧性是软韧性，软韧性可以通过培训、法律、正确的治理结构和奖惩机制来加以提高的。

那么城市新的不确定性来源到底是哪几个方面呢？我概括为以下几个方面，第一类就是极端气候。第二类就是科技革命。我们经常讲科技革命是双刃剑，但是也可以利用科技革命来制止风险，把风险的苗头遏制在萌芽状态。第三类就是冠状病毒，现在全世界正在经历新冠肺炎的侵袭。早在2005年，比尔盖茨就发出警告，“人类有可能不会毁坏于核爆炸，而很有可能毁坏于一种冠状病毒”。比尔盖茨最近又讲了一句话，“从现在开始我们必须要为同样严重的流行病，特别是新的冠状病毒要做好准备”。所以冠状病毒影响了我们人类、我们的生活、我们的社会结构、我们城市整体的防御以及应对灾害的基本原则，新冠肺炎使我们经受考验，同时也使我们经受着挑战。第四类就是突发袭击。去年9月14日，胡塞武装出动了十几架无人机，对世界上最大的石油公司——沙特阿美石油公司发动了一场袭击，这场袭击时间很短，但是造成的损失使世界上最大的产油国日石油输出量瞬间减少了一半，造成了世界石油市场的巨大波动，突发性袭击是我们城市的另一种黑天鹅事件。

所以我们可以看到随着新技术的发展，随着各种各样手段的层出不穷，城市面临的黑天鹅的种类是越来越多，不确定性比过去也大大增加。正因为城市在现代科技进步或者气候变化的过程中越来越脆弱，所以我们建设韧性城市，第一个步骤，必须要转变思想观念。因为传统城市的防灾思路总是企图造一个巨大的拦水坝，希望把各种各样的不确定性或者风险拒之城外，不仅浪费极大，有时还会制造出新的脆弱性来。这一观点可以通过前几年我们城市发生的灾害得到印证。比如说2015年8月天津危险品仓库大爆炸，死伤几百人。这个大爆炸相当于800枚巡航导弹同时爆炸，威力巨大，造成的损失是建国以来城市灾害当中数一数二的。我们推测到当年规划建设滨海新区危险品仓库时，提出的方案就是希望把天津港所有的危险品集中在一个仓库里面，要打造亚洲第一的大规模危险品仓库，所以造成了这一场灾难。如果危险品仓库采取分类、小型化、靠近码头建设，就不可能酿造成这样的大爆炸。再比方说2015年12月份深圳光明新区大土堆崩溃，工业文明时代追求巨大无比、集中化、中心控制的模式，给城市带来新的黑天鹅事件。

我们通过这样的一些对比，任何大规模、单中心的都是脆弱的，韧性必须是小规模、多节点的。串联运行、流水线操作的就是脆弱的，并联运行是韧性的。从上到下、顶层设计构成为主的肯定是脆弱的，从下而上主体生成为主就是韧性的。这样一来我们就把脆弱和韧性的概念区别清晰了。如果从城市绿化、公园角度来看，能够留白的、多点、网络式的绿地系统肯定是具有韧性的，如果是单个且非常大的绿地系统，鸟瞰起来虽然很漂亮，但是一个城市集中一个地方进行建设绿地肯定是脆弱的，这些都需要我们进行全面考虑。这是第一个步骤，一定要把思想观念转变到分布式、分散、小型、动态、深层的体系构建上来。

第二个步骤，要进行设计研究机构创新，因为我们面临的是不确定性，不确定性使传统的技术、传统的工艺、传统的设计方案、传统的标准规范，都必须要进行抛弃、进行再创新、进行变革。所以在城市基础设施和生命线的设计中，我们一定要在方法论上运用第三代系统，跳出第一、二代系统论的局限，坚持主体性、多样性、自治性、冗余、慢变量管理、标识等CAS设计原则。第二步要求传统工业文明时期沿用了几十年、已经习以为常的规范标准、工艺技术路线都必须进行自我放弃，要拥抱新事物、新技术和新模式。所以我们是思想革命，而且是技术革命、是模式革命。

第三个步骤，要针对既有城市，分析生命线工程的脆弱点，以及治理这些脆弱点所需要的治理成本，然后把治理方案列入到《五年规划》。通过几个《五年规划》分批解决这些脆弱的短板，城市的韧性就不断提高。城市建设不是说把原来工业类地区推倒重来，而是在原来工业类地区进行强化、做一些修补，这就是城市生命线脆弱点补短板工程。水系统是一样，能源系统也是一样，这些都是要进行细致研究并列入新的《五年规划》。比如说纽约有很多地方随着海平面上升，洪涝灾害风险加大了，在新的规划中提出了三步走的办法，到2050年许多低洼的地方都将修建成具有下沉功能、蓄水功能的人工湿地。

第四个步骤，要编制城市生命线工程的分组团化改造方案。日本东京作为世界上最大规模的城市，在2040规划中提出韧性压倒一切。东京的韧性城市规划就把整个东京划分为30多个片区，每一个片区都逐步改造成为拥有独立的能源供应、独立的供水、独立的水处理系统、独立的水循环利用和独立的通讯保障、医疗保障。超大规模的城市进行分组团改造实际上是必然趋势，这种多组团分布式的体系，韧性就要明显强于原来单一的基础设施。对每一个分组团，我们应当重新把市政、生产的功能，包括提供劳动力岗位的职能，甚至科技创新的孵化器等功能都植入到组团里面去，使组团多样性更丰富，使组团的自主平衡能够更好，使组团更能够更独立地进行运转。

第五个步骤，针对每一个社区、每一个组团补充原来没有的微循环，我们喜欢在一个城市里面搞一个大型的垃圾污水处理产业，把所有的垃圾、污水都长距离运送到那个巨大无比的产业基地里面进行处理。实际上这是一种传统的工业文明办法，这种工业文明办法会造成新的脆弱性。正确的办法是什么呢？在每个组团里面必须补充必要的微循环，把多种废弃物处理组团单元与城市原有的系统进行匹配。

第六个步骤，利用信息技术协调各个组团或组团内各类微循环设施，因为微循环是分布式的。就能源而言，一个社区里面我们可再生能源有屋顶太阳能、高层屋顶风能等等，这些不同的可再生能源都应该有一个微电网连接起来，平常直接提供给居民作为消费用电，北京还出台了政策，今年所有可再生能源一旦接入电表，用户自己用掉的每一度电补贴3毛钱，这是非常好的政策，大大减少了这方面的成本。其他微循环设施也是同样的原理，通过信息技术把它们串联起来，用信息技术把它们协调起来，就产生了一种系统韧性，这是非常重要的，特别是到了5G时代，我们通过无处不连、无处不智这样一种协同功能，使各种各样分散化的、小型化的生命线基础设施都能够进行系统作用，且产生巨大的微循环效率。

第七个步骤，对城市原有的综合老旧小区改造，一定要补足社区单元短板。社区单元短板在长三角非常明显的。我举一个例子，新加坡拥有500万人口，作为一个国际大都市，人口的拥有量是非常巨大的，但是疫情来的时候并没有采取严格的封城措施，新加坡至今也没有出现超大规模疫情的爆发，原因是什么呢？因为新加坡作为一个国际大都市，在韧性建设方面下了功夫，每一万人的居民点里面都有一个发热门诊点，相比之下我们有许多老旧小区是没有发热门诊点的，每一个组团里面也没有疫情期间人们所需的综合性医院、传染病医院，所以确诊传染病或者确认疫情防治都要走很远的路程，这会造成疾病新的大流行。所以我们在老旧小区改造中强调要补上防御和脆弱性的短板。老旧小区的韧性提高了，整个现代化城市的韧性就有了保障。

第八个步骤，针对新建建筑或者改建建筑，特别是公共建筑，我们均需要考虑“平疫结合”、“平灾结合”。医院等大型公共设施，应该采取“三区两通道”的设计原理，把任何一个医院都设计成为清洁区域、半污染区域、污染区，也就是说半污染区是缓冲地带，这样一种设计按照现代技术来讲成本是很低的，只要在设计上下功夫就可以达到。疫情来袭的时候，可以迅速将整个公共建筑、学校、小区改造成为平疫结合的小区，甚至改造成为迅速能够容纳就地集中医治的地区。

第九个步骤，我们在整个长三角，或者说超大规模城市的周边布局建设具有“反磁力”能力的微中心。所谓反磁力，我们可以想象到英国、法国二战以后建立的卫星城。第一代卫星城不考虑职住平衡，造成巨大的钟摆式的交通。第二代考虑职住平衡达到30%-40%，而第三代卫星城达到70%-80%的职住平衡。任何一个微中心、卫星城能够创造70%-80%的就业岗位，这就必须在生活设施、公共品、学校医院、公园绿地、人居环境中的某一些方面要比主城区更好，这是2040巴黎规划通过多中心反磁力微中心的建设，使得韧性成为未来巴黎的重要基础。

第十个步骤就是深化网络式管理、建设智慧城市。网络式管理早在15年前就提出来了，城市拥有许多不确定性因素或者固定的要素，我们都要将其数字化，比方说井盖、消防拴等城市部件，要明确这些部件座落在什么地方？材质是什么样的？寿命是怎么样的？哪个部门来管？坏了谁来补充？以此形成一整套城市部件的管理体系。针对城市事件，我们进行网格化处理，每个网格里面对于事件和部件进行动态的城市采样，做到分别感知，进而形成迅速反馈，随后进行执行处理，这样一来，整个城市的每一个网格都可以做到管理敏锐、且责任到位。所谓的网格式管理，就是把灾时与平时、流动性与地域性，在复杂的城市里面能够适当进行时空上的切割，把流动的、不确定的、动态的变成相对的、稳定的、确定性的、静态的，这样我们获得的信息准确度就提高了，治理的方案就更有针对性了，而且执行起来力度更好、更精准。我们要跟老旧小区相结合，与基层的智慧化结合在一起，所以我们的网格化管理可以做的更稳、更好。

我们作一个小结。第一点，韧性城市实际上是对原有工业文明时代城市规划建设旧模式的创新，是政府治理观念的革命，也是一场“刀刃向内式”的改革，这场改革要革自己的路，要把自己原来习以为常、自认为成功的理念要进行扬弃。

第二点，韧性城市必须与各种各样分布式基础设施、分布式生命线、分布式服务系统结合在一起。韧性本质上是一种分布式，它跟集中的、规模化的、流线性的、中心控制的是背道而驰。

第三点，中央提出“十四五”规划建议已经写明了，“韧性、宜居、智能”这三者在十大步骤里面是三合一的、是相互强化的、是一点都不矛盾的，甚至跟碳中和也是可以相互强化的。人类通过韧性城市建设找到了人居更美好、生活更丰富多彩、绿色可持续的发展路径，同时应对灾害我们更具韧性，所以几者是统一的。

第四点，韧性城市设计建设必须运用第三代系统，也就是复杂适应理论。因为只有复杂适应理论可以排除第一代系统和第二代系统，不讲主体、只讲结构，不讲生存、只讲构成，这样才可以使韧性城市的建设走向成功。

第五点，韧性城市跟分布式基础设施是走向碳中和的必然步骤，碳中和离不开韧性城市建设，我们无论是分布式的绿地、分布式的海绵城市、分布式水处理、分布式能源都是为了走向碳中和，这一点把现在的生活更美好和未来的生活更美好联结在了一起。

第六点，韧性城市设计建设只能是渐进式、迭代式的改良，而不是一次性“交钥匙”工程，没有一种韧性城市是一次性的，而应当是进化的，即人跟自然、人跟基础设施、人跟绿地、人跟我们各种各样的生命线共同在进化，这一点上是系统的演进工程。

第七点，在“十四五”规划建议中，绿色、分布式基础设施是对原有灰色基础设施，原来工业留下来的集中的、大型的、流水线式的、中央控制能力基础设施的有力补充，我们在原有的大系统不破坏、不停用的情况下，将绿色叠加上去。在“十五五”规划时，这两种系统就可以并列运行了，碳中和时，绿色系统占主要地位，灰色系统变为应急系统，功能是这样演变的，而不是说一步到位取而代之。

第八点，城乡规划师、建筑设计师、市政工程师都需要创新理念、创新方法甚至对原有规范标准、工艺流程进行主动变革。只有这样我们才能够集中资源，从上而下形成建设韧性城市的一种合力。谢谢大家。

（本文根据现场速记稿整理，未经专家本人审核，仅作分享。）

研究院简介

长三角与长江经济带发展研究院

长三角与长江经济带发展研究院(以下简称“研究院”)是上海财经大学响应长三角一体化与长江经济带发展两大国家战略成立的高水平学术机构和高端智库。2019年4月，教育部长江教育创新带人文社科创新合作体秘书处与我院同时在上海财经大学成立，上海财经大学党委书记许涛兼任秘书处秘书长与研究院院长，中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学讲席教授张学良兼任研究院执行院长。国家发展和改革委员会原副秘书长、上海财经大学特聘教授范恒山任研究院专家委员会主任；上海财经大学校长蒋传海，上海市政府参事、上海对外经贸大学原校长孙海鸣任专家委员会副主任。2019年12月，研究院成功获批成为上海一类高校智库。

研究院自成立以来，以长三角一体化与长江经济带发展两大国家战略为核心，主动对接国家与上海经济社会发展的重大需求，开展高水平理论研究、决策咨询、社会服务、政策储备与人才培养，持续发挥资政启民作用，为中国区域协调发展提供强有力的智力支持。编制长三角系列地图、系列指数，出版《中国区域经济发展报告》等多个系列著作，研究团队主持省部级以上课题34项，在国内外权威期刊发表高水平学术论文近50篇，学术影响力持续放大。协办长三角国际论坛、主办60次高端论坛、研讨会、学术报告，在《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等主要媒体发表理论文章26篇，近40篇理论文章与学术活动被“学习强国”平台刊发、转载或报道，社会影响力持续提升。2020年以来，上报或完成国家教育部、国家发改委、上海市与各地政府约稿80余篇，获国家级、省部级常委以上领导批示18篇，决策影响力凸现。同时，研究院创新性地将智库思政、智库党建与智库育人相结合，走出一条“智库党建”、“智库育人”新路径。

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