苦战近8年,经历35轮谈判:中欧投资协定对中国意味着什么

2021-01-25 13:51 来源:澎湃新闻·澎湃号·政务

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2020年12月30日晚,国家主席习近平在北京同德国总理默克尔、法国总统马克龙、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩举行视频会晤。中欧领导人共同宣布,中欧全面投资协定(CECAI)谈判如期完成。
中欧双方经过7年多的共同努力,先后经历8阶段35轮谈判,终于达成一项全面、平衡和高水平的协定。在单边主义盛行、贸易保护主义抬头、新冠肺炎疫情重创全球经济的艰难形势下,中欧更为密切的经贸合作关系无疑给世界经济复苏吃下一颗定心丸。
一份协定,为何谈了那么久才谈拢?
它对中国而言意味着什么?
文 | 陶短房 旅加学者
编辑 | 丁贵梓 瞭望智库
本文为瞭望智库原创文章,如需转载请在文前注明来源瞭望智库(zhczyj)及作者信息,否则将严格追究法律责任。

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中欧为什么需要“协定”?

近些年来,随着中国经济实力迅速提升,中资在欧洲的企业并购、知识产权购买等愈发频繁。这对急需资金的欧洲各国,尤其是“等米下锅”的欧洲优势产业、企业而言,不啻是雪中送炭。2021年1月16日,广西钦州港东站吊车在装运中欧班列货物。图|新华社

2021年1月16日,广西钦州港东站吊车在装运中欧班列货物。图|新华社

中国市场越来越有吸引力,可问题也随之而来。在海外并购、直投中,中国在购买资源和技术时十分重视取长补短。但这引发了部分欧洲团体和个人的警惕,担心会削弱欧洲优势,影响欧洲战略安全。
许多欧洲国家及政党、政客认为中欧投资和市场开放“不对等”,对欧盟“不公平”。中资进入欧盟市场的门槛很低,而欧盟企业、资金进入中国市场(尤其是一些欧洲觊觎已久的“保护性市场”)的门槛却很高。在他们看来,中国对外资来华投资设厂所设置的部分条件有“强迫技术转让”之嫌。因此,他们要求中国“对等开放市场”,并签订中欧全面投资协定加以对等规范。
欧洲政界的意图还获得了部分商界势力的支持。他们希望借此抬高中国产品生产成本,进而削弱中国产品的市场竞争力,及其与欧洲产品间的比价优势。
不仅如此,欧洲的“心理不平衡”还来自于欧盟内部。
一些欧盟成员国认为,德国、荷兰等国在对华经贸合作中“占了太多便宜”。究其根源,是欧盟各国在对华经贸投资谈判中各自为政、利益博弈,容易被各个击破。那些吃了亏的国家,自然希望能有一份中欧全面投资协定,让欧盟在对华经贸投资问题上用一个声音说话。
对中国而言,尽管欧盟及其成员国推动中欧全面投资协定的动机十分复杂,但从长远来看,一个基于平等、互惠原则,覆盖所有欧盟成员国的全面投资协定不仅有利于中国经济发展,还能为中欧未来更高层次的双边经贸合作架构打下基础。因此,中国始终对启动中欧全面投资协定持积极态度。
2012年2月,第十四次中欧领导人会晤在北京召开,双方领导人共同发出“启动中欧全面投资协定谈判”的倡议。
2013年11月,第十六次中欧领导人会晤上,双方正式宣布启动中欧全面投资协定谈判。
2020年6月,受新冠肺炎疫情影响,第二十二次中欧领导人会晤改以视频方式进行。会上双方一致表示,希望在2020年内完成中欧全面投资协定谈判。
同年9月14日,双方领导人举行视频会议,一致同意“加强沟通协调合作,深化互信,实现互利共赢,坚持维护多边主义,共同应对全球性挑战”,重申“年内完成谈判”的决心;12月28日,欧盟27国驻欧盟大使签署了协定,30日如期完成谈判。
接下来,中国、欧盟和各国立法机构将分别完成自身立法程序。届时,中欧全面投资协定真正“落地生根”,成为规范、指导中欧间相互投资的条约、规则和法律。
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七年长跑,难在互谅互让

根据有关披露信息,中欧全面投资协定主要内容包括四个方面:
保证相互投资获得保护,尊重知识产权,确保补贴透明性;
改善双方市场准入条件;
确保投资环境和监管程序清晰、公平和透明;
改善劳工标准,支持可持续发展。
这四个方面是概念性、原则性的,中欧早在决定启动全面投资协定谈判之初便一致认同。但在具体细节上,双方却长期存在分歧、难以弥合,特别是“市场准入”和“改善劳工标准”两个方面。2020年3月14日,山东一家工厂的工人在生产新能源汽车电池托盘。图|新华社

2020年3月14日,山东一家工厂的工人在生产新能源汽车电池托盘。图|新华社

*市场准入方面,双方基于利益与安全的考量存在矛盾。
欧盟希望中国开放新能源汽车、云计算服务、金融服务、卫生健康等关键市场,允许欧盟企业、资本参与竞争。同时,在高端制造业、建筑业、广告业、航空运输业、电信业等领域扩大对欧盟企业的开放范围,允许其参与不对外资、外企开放的项目和招投标,取消部分行业针对外资的股权上限,不强制要求中资持股不低于50%或外资必须以合资形式进入,等等。
中国则希望欧盟取消能源、交通运输、电信等行业的排斥性条款,允许中资自由进入。
对于彼此的要求,中欧双方出于安全、弱势产业保护等考虑,谈判过程十分艰难。
*劳工标准方面,双方国情差异导致标准难以统一。
欧盟一贯将其自身的劳工标准推广给合作对象,以抬高谈判对手产品成本、削弱其竞争力。在与中国的谈判中,欧盟对此问题依旧态度强硬。
中国基于自身国情判断,劳工标准应该逐步改善、循序渐进,不能不顾实际和发展需要冒进。因此,双方长期难以达成共识。
此外,欧盟内部的博弈,尤其是法德“两大欧洲支柱”之间的分歧也让问题更加复杂。
德国是欧盟国家中最大的出口国,从中欧经贸合作中得利较多。加之默克尔政府主张中欧务实合作,德国对中欧全面投资协定谈判态度较为积极。
法国则不然。奥朗德政府时期(2012-2017年),对华经贸宽松政策是法国政界的主流意见。现任总统马克龙上台后,虽然仍坚持“欧盟用一个声音说话”的立场,但在经贸活动中却对中国保持警惕。
法国态度的转变出于以下考虑:其一,“对华不能吃亏”是法国各主要政党的较一致诉求,马克龙作为中派领导人和非主流政党代表,必须抢占制高点,以免被政敌借中国问题“炮轰”;其二,借默克尔行将引退的节点,让法国在欧盟内扮演更关键角色;第三,挟欧盟之重,让在中法双边经贸合作谈判中无法获得的利益实现最大化。
2020年4月,法国经济与财政部长勒梅尔以应对新冠肺炎疫情冲击、保护本国企业和市场为由,将把非欧洲投资者在法国大型投资企业持股比例需申报政府审查门槛从25%降至10%,并暗示中国是“重要威胁”。同年9月,他在接受采访时亦强调,欧盟必须确保自身利益,独立于中美之间。
直到12月23日,法国贸易部长里斯特仍称,如果中国不在解决“强迫劳动”的问题上有所作为,法国将拒绝支持中欧全面投资协定。一位欧盟官员曾表示,“2018年以来,法国在很大程度上主导了欧盟在中欧全面投资协定谈判中的讨价还价”。
【注:马克龙政府的具体诉求,包括下列四方面:协定中包含欧盟在华企业能获得中国企业在欧盟“对等”投资待遇、需要有公平的竞争规则,需要互惠;中国市场和投资领域,尤其是官方采购和迄今仍在官方保护范畴的产业领域对法国优势产业定向开放市场;2060年前停建燃煤电厂;非贸易诉求。】
目前,中欧双方均表示协定“达到了本方的基本要求”。从披露的信息来看,中国在市场准入方面基本满足了欧盟的合理要求,欧盟也在新能源领域对中资开放市场准入等方面作出了关键性让步。劳工标准问题则正好相反。中方相对强硬态度最终迫使欧盟作出重大妥协,而并始终坚持“以我为准”。
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美国?他又酸了

2021年1月5日,时任美国国务卿蓬佩奥在其任期仅剩两周之际仍不忘抨击中欧全面投资协定“是注定脆弱的”。拜登及其“影子国际贸易团队”则一再对欧盟不愿等待美欧在对华贸易战略问题上充分协调,就与中国单方面达成协定表示强烈不满。英国《卫报》则援引消息人士的话称,欧盟成员国最终一致同意签署中欧全面投资协定,这让美国两党和国会两院中的许多人感到十分愤怒和失望。
实际上,美国不仅对中欧全面投资协定的顺利达成深感不悦,在此前谈判过程中还曾百般阻挠。特朗普任职期间,曾不断就中欧全面投资协定谈判发表反对言论,甚至屡屡以“如果选择与中方达成协定,就要冒失去美国市场风险”要挟欧盟。
2020年以来,在欧盟轮值主席国德国推动下,中欧全面投资协定谈判步入“快车道”。特朗普、蓬佩奥一方面加大对德、法等国的施压,一方面利用欧盟决策机制的弱点、拉拢波兰等东欧国家,企图阻挠中欧全面投资协定的谈判进程。
在2020年大选期间,民主党和共和党虽然在许多问题上吵得不可开交,但两党在阻挠中欧全面投资协定谈判问题上的立场却惊人地相似。
就在协定谈判完成前一周,拜登提名的国家安全顾问苏利文还通过推特向欧盟喊话,呼吁欧盟成员国在与美国商量、取得共同立场前,先不要急于签署协定。
除了强硬施压,美国还联合欧州内部的支持力量,采取“柔性施压”的方法,企图用舆论宣传来拖住中欧全面投资协定谈判的脚步。
他们强调“2021年是美国政党轮替年”“美国对华对欧战略存在变数”“美欧伙伴关系战略重要性高于中欧关系”,主张“欧盟放慢脚步,等中美关系方向明朗化再签”。类似论调在2020年11月3日美国大选后一度高涨,以至于11-12月期间,许多人开始怀疑中欧全面投资协定谈判还能否如期完成。
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排除干扰,水到渠成

纵然内外纷扰不断,中欧全面投资协定谈判最终还是排除干扰,水到渠成。其原因是多方面的:2019年4月24日,瑞士苏黎世的消费者在体验中国生产的新款5G商用版手机。图|新华社

2019年4月24日,瑞士苏黎世的消费者在体验中国生产的新款5G商用版手机。图|新华社

首先,中欧贸易关系十分重要。
2019年,欧盟是中国第一大贸易伙伴、第二大进口来源地和最大出口市场。中国是欧盟第二大贸易伙伴、第一大进口来源地和第二大出口市场。
【注:2019年,欧盟GDP约为15.6万亿美元,中国约14.2万亿美元。】
中欧经济规模相当,产业互补性较强,但囿于政治、文化差异,双方在过去合作中缺乏互信、互设壁垒,经济利益摩擦日益增多,掣肘双方经贸关系进一步发展。中欧全面投资协定正是打破这种局面的关键一步。
其次,欧盟市场对中国投资的需求日益迫切。
2016年,中资对欧盟直投达到历史性的370亿欧元。此后,在中国国内“去杠杆”和加强资金外流审查背景下,中国对欧直投大幅下滑——2018年时仅173亿欧元,同比减少40%,2019年进一步下滑至120亿美元,同比再降33%。尽管2020年数据尚未揭晓,但欧洲大部分分析家认为中国对欧直投四连跌已毫无悬念。
究其原因,一方面在于欧盟自身“具备购买价值”的商品变少,另一方面在于中欧全面投资协定迟迟无法达成,欧洲市场对中资的吸引力不断下降。欧盟逐渐认识到,在自身产业日渐缺乏活力、对资金和市场需求迫切之际,仍然对华保持高门槛,实则自缚手脚、得不偿失。
第三,来自地区合作的竞争压力不断增加。
2020年,东盟跃居中国第一大贸易伙伴。此外,中国还与东盟十国、日、韩、澳、新签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),形成全球人口最多、经贸规模最大自贸区。这让欧盟倍感竞争压力。
第四,经济现实和疫情压力。
2020年,新冠肺炎疫情重创各国经济,欧盟亦成为“重灾区”,2020年全年经济负增长已“板上钉钉”,未来的经济恢复之路也显得尤为漫长。与之形成鲜明对比的是,中国是2020年全球唯一经济正增长的主要经济体,2021年经济恢复势头也相当可观。
经济发展的现实不但让德国、荷兰等支持中欧全面投资协定谈判的国家态度更加积极,就连一直态度保守、顽固的法国、波兰等国在最后关头也不再嘴硬。
第五,欧洲对美不满加剧。
在“美国优先”旗帜下,美国在重大国际问题上罔顾欧盟利益,引其反感。在“等等拜登”呼声渐高的关键时刻,许多欧洲政要、智库不失时机地表示,“此时此刻恰是通过如期完成中欧全面投资协定谈判,向美国和未来拜登政府展示欧盟重要性、独立性的最好时机。”这种微妙的思维,反而让一度被人怀疑会因拜登胜选而受阻的中欧全面投资协定谈判进行得更为顺利。
第六,中方亦需借此彰显改革开放的决心和力度。
近年来,国际围绕中国改革开放路线、“一带一路”倡议等的杂音不断。倘若放任不管,会不知不觉地损害中国和各经济体间关系,不利于中国改革开放大局,有损中国寻求有利发展的国际环境。在中美经贸关系紧张和前途莫测、中国经济和发展战略处于重大转型期的当前,稳定的中欧投资贸易环境对中国至关重要。
借深圳特区成立40周年契机,中国再度强调改革开放的重要意义,推出一系列新政策、举措,内需市场较快复苏、“内外双循环”格局初步成形。这在全球贸易关系大格局中具有决定性意义,也让中国在中欧全面投资协定谈判中更加游刃有余。
5
“第二次入世”?

许多专业人士所指出,单论实际意义,由东盟发起的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)远大于中欧全面投资协定。
前者是货真价实的自由贸易协定(FTA),而且是当前世界覆盖人口最多的跨国FTA。通过RCEP,中国不仅可以巩固和东盟的经贸关系,还曲线打通了长久以来备受掣肘的中日韩三角,抢在美日之前登上亚太经贸制高点。
然而,单从条文本身看,中欧全面投资协定其实并非促进贸易或投资的协定。
相反,它是一个约束贸易和投资的协定。寄希望于这个协定本身来促进中欧贸易投资增长,是不现实、不专业的。因此,从这个角度看,将中欧全面投资协定的签署视作“第二次入世”是不准确的。
但若将其置于战略层面和影响力层面,中欧全面投资协定的意义的确十分重大。
一方面,它意味着在中欧经贸合作问题上,欧洲终于不再一味地看大西洋另一头的脸色,而是根据自己的利益和意志行事。
另一方面,这个协定中有很多出乎欧洲意料的让步(如在开放对等投资领域方面),也有很多出乎欧洲意料的拒绝让步(比如“对等劳动条件”)。这表明,中国既坚持着改革开放的大方向,也继续在重大利益问题上坚持自身立场。部分别有用心之人想要“趁火打劫”,利用中美贸易关系紧张之机迫使中方签“城下之盟”的如意算盘,是难以实现的。
未来,中欧全面投资协定谈判很可能成为中国与欧盟,甚至所有经贸合作对象之间类似谈判的镜鉴和标尺。这对于中国、对于所有希望铺平与中国间经贸合作道路的经济体而言,显然都是有利的。
欧洲谚语有云“良好的开端是成功的一半”。目前中欧全面投资协定仅完成了谈判和签署过程,各当事方、欧盟各成员国内部的立法批准流程尚未走完。在“走流程”过程中,仍会受到各种因素的干扰和掣肘,中欧双方都还需要更多的等待和努力。
原标题:《“第二次入世”太夸张!那我们苦战近8年是为了什么?》
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