以制度破解“企业污染、群众受害、政府买单”局面 让“环境有价损害担责”成为常态

危废违规填埋、企业偷排污水、突发环境事件、垃圾随意倾倒……损害生态环境事件时有发生。

五矿营钢管控大厅已为环保数据接入预留接口。

以往，由于制度缺失等原因，违法企业或个人只受到行政或刑事处罚，并不对生态环境损害进行赔偿和修复，后续损失大多由群众和政府承担，造成“企业污染、群众受害、政府买单”。

为破解这一困局，维护公共利益，避免“公地悲剧”，我国自2016年起逐步试点推广生态环境损害赔偿制度，明确对造成生态环境损害的责任人，除依法追究刑事或行政责任外，还追索因其行为导致的赔偿和修复责任，叫响“环境有价，损害担责”。

我省于2018年7月制定实施方案，启动生态环境损害赔偿制度改革。2020年6月，省生态环境厅会同省法院、省检察院等7部门联合印发了辽宁省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）等4个配套文件，确保损害赔偿制度正常有效实施。各市以案例示范，推进制度实施。截至目前，全省生态环境损害赔偿案件数量达106个，结案55个，赔偿总金额3475万元。

省生态环境保护科技中心损害鉴定评估所实验室

今年元月正式实施的《中华人民共和国民法典》，在“侵权责任”第七章中明确了环境污染和生态破坏责任，其中规定，“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”这从法理上明确了环境违法企业或个人应该承担的民事责任。

五矿营钢一号2300立方米高炉出铁场新建除尘设备

目前，这项制度在我省推行的效果如何？推进过程中遇到了哪些问题？下一步如何更好地在全省全面铺开？请看本报调查。

赔偿不是目的意在修复

“你瞧这山，这一个大坑是采矿留下的，现在已经尽量做到了回填和植被修复。”在海城市孤山镇叶家隈村，记者跟随镇政府工作人员沿村路走上附近的山头，来到一处矿山修复现场。

眼前山体已被植被覆盖，工作人员告诉记者，夏天来看这些植被会更明显，山体都被绿色覆盖。

“这一处主要是德金矿业的作业区，这家公司从2013年开始从事萤石矿开采，现在已经停产退出。”镇政府工作人员介绍，因为当地萤石矿资源丰富，曾有包括德金矿业在内的8家矿山企业进行开采作业，长期的矿山开采，对当地的生态环境造成了严重破坏。海城白云山省级自然保护区成立后，这8家矿山企业都在保护区内，按照清理整顿要求全部进行了清退。

企业清退了，环境责任不能清退。当地自然资源部门与企业达成协议，利用企业预缴的矿山地质环境治理恢复保证金，由企业聘请第三方专业修复公司，启动实施生态修复。德金矿业对采场斜坡区、排岩场斜坡区、平台区、道路区均实施了植被恢复，修复总面积6469平方米，种植林木3000余株，修复工作于2020年5月基本完成。

在这起典型案例中，企业主动实施生态修复行为，履行了环保责任，可以称之为“看得见”的修复。在生态环境损害赔偿案件中，还有更多“看不见”的破坏和修复。

渤海之滨，辽东湾畔，在位于营口市老边区的五矿营钢中板有限责任公司（以下简称“五矿营钢”），记者跟随当地环保工作人员一道乘车参观，只见厂区道路干净整洁，道路两侧绿化层次分明，企业呈现出一派欣欣向荣的景象。

“前几年可不是这样，企业这几年真是下了大力气改善厂区环境，变化真是太大了。”营口市生态环境局综合科科长杨坤对以前来厂区开展工作时的场景记忆犹新。

面对记者的采访，五矿营钢环保处处长杨刚非常热情，“我不认为这是‘曝光’，相反，正是中央环保督察和生态环境损害赔偿制度的出台，加速了企业的绿色转型。”杨刚一语中的。

2014年至2018年，五矿营钢因环保设施不齐全等问题，多次受到环保处罚。在2019年中央环保督察组现场检查时，新一号2300立方米高炉出铁过程中存在烟尘无组织排放，被生态环境部作为典型案例通报。

痛定思痛，坚决整改。这几年，五矿营钢累计投入8.26亿元，实施环保技改项目160余项，各类污染物均实现达标排放。2019年10月还专门投入2750万元，对现有新一号2300立方米高炉出铁场除尘进行扩容改造，同时举一反三，对新二号2300立方米高炉出铁场除尘同步进行扩容改造，2020年6月底已经投入运行，高炉出铁口实现了全封闭，外排烟气颗粒物达到超低排放标准，彻底解决了烟尘无组织排放问题。

杨刚告诉记者，如今，“超低排放”一词已成为公司每次开会的“高频词”。公司规划投资17亿元，力争在2022年完成全部超低排放改造，并达到长流程钢铁企业环保绩效B级水平。杨刚表示，未来，“绿色”将成为五矿营钢提升产业竞争力的重要指标。

正是由于环保意识的提升，让五矿营钢在已经缴纳行政处罚且罚款的情况下，能够积极面对生态环境损害赔偿。

大气污染属一过性，不具备修复条件，因此，这一类生态环境损害赔偿案件主要以企业支付赔偿金形式履行修复义务。营口市生态环境局计划在生态环境损害赔偿制度改革中探索多种修复形式，毕竟，支付赔偿金不是目的，促使企业积极履行生态环境保护的社会责任和义务才是最终目的。

“目前我们已委托省生态环境保护科技中心损害鉴定评估所，对五矿营钢超排污染物治理成本进行专业核算，形成修复和赔偿方案后，将与企业进行磋商。”杨坤表示。

采访中，省生态环境厅负责生态环境损害赔偿工作的陈旭向记者坦言，就目前实践来看，并不是所有企业都能像五矿营钢一样，对生态环境损害赔偿认识到位，积极配合并主动履行赔偿责任。一些企业误以为，自己已经被行政处罚了，不应再承担生态环境损害赔偿义务。其实，企业承担行政或刑事责任，并不影响企业履行民事责任。这说明我们对生态环境损害赔偿制度的宣传还不够，企业主动担责的意识亟待提升。

制度推行有赖于专业化鉴定及合理的磋商

鉴定评估是生态环境损害赔偿的关键前提。

今年1月3日，生态环境部办公厅在网站发布的《关于组织申报第三批生态环境损害鉴定评估机构的通知》，辽宁作为建议增加鉴定评估机构的4个省份之一，被纳入其中。

“我省已有3家机构入选国家推荐名录的生态环境损害鉴定评估机构，目前来看，基本可以满足全省的鉴定评估需求。”陈旭介绍。

省生态环境保护科技中心损害鉴定评估所所长汪德生告诉记者，《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》明确提出，要规范生态环境损害鉴定评估，加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍。

生态环境损害鉴定门槛很高。鉴定评估机构应当具备开展污染物理化性质鉴定、损害类型与范围鉴定、因果关系鉴定、环境损害程度鉴定、治理恢复方案制定和损害数额量化等复杂鉴定评估工作的能力。

汪德生所在的单位于2016年入选生态环境部生态环境损害鉴定评估推荐机构名录，是我省第一家入选全国名录的机构，2017年又通过省司法厅评审登记，成为我省第一家具有生态环境损害司法鉴定资质的机构。

“目前我省涉及大气污染、土壤地下水和水污染的案件比较多，五矿营钢就是典型涉及大气污染的损害赔偿案件，还有一些企业非法填埋危险废物，或者污水处理厂由于种种原因超标排放，对水体造成污染的案件。”汪德生介绍。

无论是损害调查因果关系判定，还是环境损害量化，都需要专业的团队开展环境损害调查，对环境空气、地表水、土壤和地下水等不同的环境要素开展样品采集与检测分析工作。对于事实清楚的一般性生态环境损害，有专家给出评估意见即可，而时间较长、影响较大，相对复杂的生态环境损害，则需要由鉴定机构开展专业鉴定评估。

汪德生告诉记者，辽宁已经出台了生态环境损害鉴定评估管理办法（试行），明确了生态环境损害鉴定评估的适用范围、主要领域、主要内容、主要原则和相关要求。

“难度比较大的，是鉴定证据比较难获取。”汪德生说，涉及大气环境、地下水环境损害的事件，证据相对难以固定。

以突发水污染事件为例，由于污染物随水流迁移，受时空分布影响，污染的范围及浓度变化较大，若无法在事故初期及时有效开展工作，污染物的扩散情况就无法被精准掌握，后期评估过程和评估结论难免会受到一定影响。

再比如，大气环境损害影响往往是一个长期过程。有些案件缺少有效的在线监测数据，污染物从开始排放，到发现生态环境损害，往往已经持续了相当长一段时间，到底造成了多大程度的损害，这些证据也较难精准获取。

目前，汪德生正带领团队对五矿营钢大气污染超标排放事件进行评估，综合分析在线监测数据，生产工况以及企业超标排放情况，采用虚拟治理成本法测算，评估报告已完成。

当然，有了评估报告，并不意味着企业就会全盘接受，这需要赔偿权利人和义务人就最后达成赔偿协议开展磋商。

“磋商一定要合理开展，进行全方位考量。”杨坤表示，五矿营钢有积极履行环保减排责任的具体行动，如在4号烧结机达标运行的情况下，主动增设脱硝设施，对全市氮氧化物减排作出了积极贡献，近年来，不断加大厂区的绿化投入，并提前实施超低排放改造等积极的做法，都会在与企业的磋商中予以充分考虑。

值得一提的是，积极履行赔偿义务，对企业和赔偿义务人也是有益处的。杨坤告诉记者，如果赔偿义务人主动消除或者减轻违法行为危害后果，积极参与磋商，履行赔偿协议，根据《中华人民共和国行政处罚法》可以依法从轻或者减轻行政处罚。对于一些构成刑事犯罪的，赔偿协议履行情况也可提供给司法机关作量罚参考。

汪德生表示，随着生态环境损害赔偿案件的增多，专业力量不足等问题也凸显出来。此外，鉴定周期长、鉴定费用高也是面临的实际问题。“环境损害鉴定评估涉及面广，申请鉴定事项千差万别，部分案件不确定性较多，可复制性较低，由于很多鉴定案件需要进行地质勘查、分析检测工作，而这些工作都需要一定的周期和程序，所以会出现部分案件鉴定周期相对较长、经费较高的现象。”

同陈旭一样，汪德生也认为，目前最迫切的问题是急需加强对生态环境损害赔偿制度的宣导。“生态环境损害赔偿对很多企业来讲还是一个新生事物，目前，更多针对的是既往案件，这项工作常态化铺开后，每个涉及生态环境损害的案件都应进行民事追责，做到应赔尽赔。”

常态化推进还需加强横向联动纵向沟通

经过3年的试点，我省生态环境损害赔偿案件数量为106件，其中结案55件，赔偿总金额达3475万元。

陈旭介绍，在55件已结案件中，各地区选择磋商解决28件，诉讼解决22件，其他方式解决5件，磋商解决率达51%。就是说，有一半的案件通过磋商得到解决。在鉴定评估方面，55件已结案件中，有36件委托评估机构进行了鉴定评估，数量接近2/3。这说明了专业鉴定和开展磋商，对推动生态环境损害赔偿的重要性。

从修复效果来看，已结案件中，已完成修复土壤2134.93万立方米，修复地下水28立方米，修复地表水20.11万立方米，清理处置固体废物1.32万立方米，达到了较好的生态修复效果。

自今年起，生态环境损害赔偿制度将在我省常态化推进。陈旭表示，随着《中华人民共和国民法典》的实施，我省将把三年改革成果固化为长效机制，长期坚持下去，把损害赔偿作为生态环境治理的一项基本制度。

首先是对线索收集的常态化。

“现在的案件大多为中央生态环保督察组反馈的线索，以及各市日常执法发现的线索，案件数量还不是很多。”陈旭认为，要真正发挥生态环境损害赔偿制度的作用，仅靠生态环境部门的力量是不够的，加强各部门之间的横向联动和系统内部的纵向沟通，十分必要。

生态环境部门应横向协调自然资源、水利、农业农村等单位配合，强化与公安、法院、检察院等单位业务衔接，着力在信息共享、线索移送等方面建立长效机制，积极推动案件启动。同时，要加强纵向业务沟通，确保各市生态环境损害案件办理工作有序推进、依法合规。

其次是保证制度的执行。

实际工作中，一些赔偿义务人总是抱有侥幸心理，即使签订了赔偿协议，也不积极履行，总想“拖黄”了事。因此，生态环境部门也要和公检法部门紧密配合，确保赔偿义务人履行赔偿责任，及时对生态环境进行有效修复。

“下一步，我们将完善省级层面制度体系，把损害赔偿工作纳入省级生态环保督察的重要内容，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环保体系，用最严格的制度、最健全的法制保护生态环境，从源头上减少生态环境损害事件的发生。”陈旭说。

链接·何谓生态环境损害赔偿？

生态环境损害赔偿是指赔偿义务人即违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔，它体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。

发生一般突发环境事件的，省市两级生态环境部门认为有必要的；在我省已确定的生态保护红线区内发生环境污染、生态破坏事件的等6种行为，在我省要启动损害赔偿。

观与思·补上这一课

白云山“青”了，五矿营钢“绿”了。

采访中，海城市孤山镇镇长的一句话，让记者印象深刻，“我们镇大部分在自然保护区内，如果再走先污染后治理的老路，将注定没有出路，必须转变思路，向绿色要效益，变绿水青山为金山银山。”五矿营钢环保处处长杨刚的话，也证明绿色转型势在必行，“实现钢铁行业超低排放马虎不得，如果拖到最后做，就会被市场淘汰，而谁能先走一步，谁就能获得政策红利。”

良好的政策导向，有助于绿色发展理念的树立。但要真正实现“环境有价，损害担责”，还要增强制度的刚性，让制度长出“牙齿”，以“外力”迫使企业时刻把“绿”种在心里。

让“环境有价，损害担责”成为常态，首先要做好宣传引导，对相关法律制度进行广泛的宣传解读，通过典型案例示范，从正反两方面，教育引导企业积极履行生态环保社会责任，实现经济效益和环境效益的双赢。第二要增强制度的执行力，对于损害生态环境行为“零容忍”，通过建立企业环境信用评价机制、对失信行为开展联合惩戒等方式，给违法企业戴上“紧箍”，避免先认账后翻案、签协议不履行等行为，倒逼企业依法依规按时保量履行赔偿义务，做到应赔尽赔。只有这样，才能实现制度初衷，在全社会形成“生态优先，绿色发展”的共识。

来源 | 辽宁日报

原标题：《以制度破解“企业污染、群众受害、政府买单”局面 让“环境有价损害担责”成为常态》

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