《中国新闻周刊》：探索经济区与行政区适度分离的四川实践 大成都寻路同城化

除了作为成渝地区双城经济圈建设的“先手棋”，推动成德眉资同城化，事实上也是成都发展由外延扩张向内涵提升转变的必由之路。

站在田边，望着眼前一眼看不到边的川芎苗，潘贤勇的喜悦溢于言表。

作为村里的致富带头人、村支部书记，潘贤勇算了一笔账，2020年川芎的价格上涨了近50%，每公斤由去年的13.5元增加到现在的20元，全村3200多亩川芎，仅这一项就可以增收480多万元。

川芎产业园。摄影/陈良

潘贤勇所在的凤泉村位于成都彭州市敖平镇。敖平自古盛产中药植物川芎，被誉为“中国川芎第一镇”。现在，这里也是国内川芎最大的产区。

川芎具有活血行气、祛风止痛的功效，是中药配方的重要药材。许多常用药的配制都离不开它，比如速效救心丸。

受川芎价格上涨获益的，还有毗邻敖平镇的德阳什邡市马井镇。前些年，受敖平镇的带动，马井镇不少村民也开始种植川芎，并且规模越来越大。如今，两个镇的种植面积已经旗鼓相当，共计8万余亩，产量占到全国的70%以上。

川芎喜气候温和、雨量充沛、日照充足且较湿润的环境。敖平镇与马井镇山水相连，自然生态环境完全一样，均位于鸭子河与小石河交汇的上游，土质、水质、气候都非常适合川芎生长。

之前由于敖平镇、马井镇分别隶属于成都彭州市和德阳什邡市，两边在川芎种植上，各自为政，不仅药材品质得不到保证，收购季节还互相压价，导致双方农户的收入都大打折扣。

不过，这种局面正在得到改变。

如今，在敖平镇与马井镇交界地带，彭州、什邡两市共同兴建了“彭什川芎现代农业产业园区”。这个跨行政区划的产业园区，使得敖平、马井两镇不仅可以在川芎种植、管理、加工、销售等环节相互协调，而且还能够共同研发、做大品牌，避免重复投入，实现资源共享。

敖平镇党委书记刘汉军说，“敖平与马井两镇，田挨田、地挨地，能打破行政区划，发展川芎种植，对双方来说，都是一件大好事！”

这一可喜的变化，归功于四川省正在推进的一项工程——成(都)德(阳)眉(山)资(阳)同城化发展。

融入国家战略

位于四川盆地的成都、德阳、眉山、资阳四市，同属于成都平原的核心区。德眉资三市分别处在成都的东北、东南、东部，如同一个扇形，环绕在这座国家中心城市的周边。

推动成德眉资同城化发展，最早是四川省委在2018年6月召开的十一届三次全会上提出来的。当时，四川省委提出，位于成都平原经济区内圈的成德眉资同城化，有利于整个成都平原经济区的一体化发展，进而带动全省的高质量发展。

随后，成德眉资四市开始探索同城化发展，签署了同城化合作协议，建立党政主要领导定期互访、常务副市长牵头的综合协调会议、分管市领导负责的专项协调会议等机制，在基础设施互联互通、产业共兴、公共服务共建共享等方面都取得了一些成效。

2020年1月，四市同城化发展的车轮驶入快车道。

1月3日，习近平主持召开中央财经委员会第六次会议，专题部署推动成渝地区双城经济圈建设，使之上升为国家战略。

会议指出，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地，对于推动高质量发展具有重要意义。

这次会议让四市同城化发展“借”到了政策的“东风”。2020年1月16日，也就是中央财经委员会第六次会议召开后不到两个星期，四川省委专门召开了成德眉资同城化发展推进会议，把这项工程摆在国家战略中重新审视和谋划。

四川省委书记彭清华认为

加快成德眉资同城化发展，是推动成渝地区统筹发展、深化川渝协作的客观需要，有利于唱好国家战略实施的“双城记”；是壮大主干、做强极核的客观需要，有利于促进全省发展主干由成都拓展为成德眉资，夯实国家战略实施的重要支撑。

他强调，“置身国家推动成渝地区双城经济圈建设的战略大局之下，加快成德眉资同城化发展，其时已至、其势已成、其兴可待，意义十分重大。”

作为国家战略，成渝地区双城经济圈建设的重要性不言而喻。

打开中国地图，京津冀、长三角、粤港澳三大城市群由北向南，分布在东部沿海地区，成为改革开放以来引领中国经济腾飞的主要动力源。如果将成渝地区这个“第四增长极”与其他三大增长极连接起来，将形成一个占全国经济总量七成以上的巨大菱形空间，形成“北有京津冀、东有长三角、南有粤港澳、西有成渝”的中国区域经济格局。

事实上，中央对成渝地区双城经济圈建设的重视，原因还不仅于此。

在中央提出这一战略仅仅9个月后，2020年10月16日，中央政治局就召开会议审议了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。

“这样的速度是史无前例的。”四川大学经济学院副院长龚勤林说，“一般而言，从一个区域战略的提出到规划的最终出台，一般需要超过一年的时间。”他认为，这次间隔只有9个月，折射出中央对成渝经济圈的高度重视。

西南财经大学成渝经济区发展研究院院长杨继瑞注意到，相比起2020年1月中央财经委员会第六次会议的内容，10月的政治局会议新增了成渝地区双城经济圈对于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的意义。

在他看来，相比长三角、粤港澳和京津冀，地处西部腹地的成渝地区是最大的回旋余地，成渝地区双城经济圈在双循环新发展格局中的地位更加重要，不可替代。

有分析认为，从2020年1月到10月，发展环境发生了深刻变化，国际关系风云变幻，国内发展充满挑战。

在这个背景下，成渝地区双城经济圈建设被中央寄予新的厚望，承担着构建新格局的新使命，而不单单是城市群内部的一体化。这与早期的长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展不同。

而成德眉资同城化发展在融入成渝地区双城经济圈建设后，也被视为推动这一国家战略的“先手棋”。

做强成都都市圈

除了作为“先手棋”、借势国家战略之外，推动成德眉资同城化，事实上也是成都发展由外延扩张向内涵提升转变的必由之路。

2019年，成都市经济总量1.7万亿元，占全省36.5%，占川渝两地四分之一。但随着人口和产业的加速聚集，产业承载能力不足的现实挑战日益凸显。

成都市南部是天府新区，发展重点是高新技术和新经济，导向是“南拓”；西部是都江堰核心灌区，主要任务是涵养生态和筑牢城市可持续发展本底，导向是“西控”；北部是老旧城区，目标定位是国际铁路港大港区城市更新示范区和工业发展转型区，导向是“北改”；中部是城市极核，推进要义是传承巴蜀文明和发展天府文化，导向是“中优”。

下一步人口和经济承载的空间在哪里？

一方面，跨越龙泉山向东发展，打造以临空产业和先进制造业为主要功能的现代化新区，加大城市空间供给；另一方面，加快与德眉资三市同城化发展，伸开发展手脚、优化经济地理，在更大范围聚集和配置资源。

专门从事区域研究的龚勤林介绍说，“纵观世界城市发展历程，大城市均是以都市圈为主要形态发展壮大起来的。”都市圈已成为区域经济加快发展的重要驱动力和未来城镇发展格局演变的主要方向。

同城化是城市间区域合作最紧密、最高级的形态，也被认为是现代化都市圈形成的必由之路。成德眉资是典型的“大带小”城市组群，成都是国家中心城市，常住人口1658万人，经济规模对周边城市具有较强的辐射带动能力。德眉资三市的经济总量，加起来不到成都市的三分之一。

但三市中心城区距离成都主城区均在50公里左右，属于同城通勤的黄金半径，都在高铁半小时、高速一小时通勤圈内，便于跨城就业、生活、消费。

目前，在成都人口流入流出地中，居于前三位的正是德眉资三市，合计约占成都人口流动总量的30%。

成德眉资同城化，不仅有利于成都市拓展发展空间，也有利于发挥德眉资三市“近水楼台先得月”的区位优势，共享成都的发展环境，加快自身发展，三市的群众也将从中直接受益。

事实证明，四川的这一思路与中央的想法完全一致。

中央政治局2020年10月16日召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》时明确指出——

要处理好中心和区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈。

成德眉资同城化在融入成渝地区双城经济圈建设后，获得了国家战略的加持；而反过来，成德眉资同城化的发展也有利于夯实这一国家战略实施的重要支撑。

作为成渝地区双城经济圈的两个极核之一，成都目前无论是经济总量还是常住人口，与重庆相比都有一定的差距。2019年，成都上述两项指标分别是重庆的72.1%、53.1%，但如果加上德眉资三市，这两个百分比将提高到91.1%、82.1%。

要唱好成渝“双城记”，既要发展相向，又要能级相当。四川大学经济学院副院长龚勤林说，“我理解，在双城经济圈战略中，发挥极核作用的首先是成都市与重庆主城区，然后会逐步过渡到成都都市圈与重庆主城区都市圈，而未来的成都都市圈就是同城化后的成德眉资。”

根据四川省发布的《关于推动成德眉资同城化发展的指导意见》——

到2022年，成德眉资四市的GDP将力争突破2.7万亿元；到2025年，区域内GDP将突破3.3万亿元，基本形成现代化都市圈格局；到2035年，将基本建成具有国际竞争力和区域带动力的现代化都市圈。

届时，成渝地区也将成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

小部门，大角色

为了形成高效的工作体系和强劲的推进态势，四川省在2020年1月16日召开成德眉资同城化发展推进会议前，设立了省推进成德眉资同城化发展领导小组(以下简称领导小组)，代表省委、省政府统筹协调推进成德眉资同城化发展。

领导小组由省委常委、成都市委书记范锐平任组长，五位副组长分别由一位副省长和成都市市长、德眉资三市的市委书记担任。领导小组每半年召开一次会议，迄今已召开了两次领导小组会议，高位推动工作。

作为这项工程的操盘手，省委常委、成都市委书记、领导小组组长范锐平强调——

同城化的基础是同心同向、互惠互利，都市圈的优势是分工协作、共建共享，四市要坚持从全局谋划一域、以一域服务全局，胸怀建设世界级都市圈的雄心抱负，建立区域协调发展利益机制，探索行政区和经济区适度分离，促进都市圈经济组织和要素配置更加高效。

据悉，2020年以来，成都市每次重要会议都会邀请德眉资三市的负责领导来参加，目的就是希望第一时间让大家了解成都各方面工作推进情况和思路打法。

领导小组下设办事机构——四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室(以下简称省同城办)，实行“常态化运作、实体化运行”，办公室主任由成都市委常委、常务副市长兼任，副主任由省发展改革委副主任和德眉资三市常务副市长兼任，专门配备成都市正局级常务副主任和副局级专职副主任各1名负责日常工作。作为一个创新机构，省同城办虽然机构设在成都市，但承担的工作却是代表领导小组开展日常综合协调。

目前，省同城办下设五个工作组，分别是综合组、保障组、设施互通组、创新产业组和公服生态组，工作人员由成德眉资四市选派优秀干部组成，核定人数30人。

同城化发展并不意味着要改变行政区划，而是要探索经济区与行政区适度分离。这也正是中央财经委员会第六次会议对成渝地区双城经济圈提出的要求。

在市场经济条件下，生产要素为了实现利益最大化，催生了跨行政区配置的需求。但现实中地区之间政策标准各有差异，影响到生产要素自由流动。

调整行政区划来适应经济区，是化解矛盾最直接的办法，但这种办法局限性明显。中国社会科学院研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀表示，一方面跨省市调整行政区牵涉面太广、制度成本太大，很难实施；另一方面行政区划调整总会滞后于经济区演变，也很难从根本上解决问题。

“在这种情况下，探索经济区和行政区适度分离，成为更现实的路径选择。”陈耀说，也就是在不打破行政隶属关系前提下，经济区内政府间让渡一部分社会管理权限，建立维护共同利益的体制机制。

因此，探索经济区和行政区适度分离，被普遍认为是打破行政区划障碍、推动市场一体化发展的重要手段。

省同城办主任、成都市常务副市长谢瑞武说：“我们的任务就是建立一套优势互补、相互成就的区域合作利益联结机制，解决同城化面临的困难，激发各类主体参与积极性，增强市民获得感，形成互利共赢的发展格局，为探索经济区和行政区适度分离，提供创新案例。”

四川大学华西医院肾内科秦伟教授正在给绵竹市人民医院肾内科患者进行远程会诊。

成资图书馆开通通借通还服务。

迈向深水区

自2020年1月四川省召开成德眉资同城化发展推进会议以来，经过一年的推动，成德眉资同城化已从最初的战略构想进入落地实施阶段，在规划、交通、产业、公共服务、环境保护等领域取得了一大批阶段性成效。

推动同城化，必须首先在空间布局上树立“一盘棋”思维。四川省坚持规划先行，以“十四五”规划和国土空间规划编制为契机，初步构建起以都市圈发展规划“定性”，国土空间规划“定量”，各类专项规划、毗邻地区区域规划“定点”的1+1+N规划体系。

成德眉资深入共建教育八大共享平台，加速推进优质资源、师资培养、数字教育、研学实践、职业教育、国际交流、监测评价、教育治理同城化发展。

完善的综合交通体系是同城化的重要特征。实现交通同城，被领导小组确定为最优先推进的事项之一。

一方面，成德眉资四市利用既有国铁线路，推进动车公交化运营。目前，四座城市间动车日开行对数达到107.5对，日均客流量达到3.8万多人次，分别是公交化运营前的3倍和3.5倍。

另一方面，规划建设3条分别连接成德、成眉、成资的市域铁路和一条贯穿成德眉资四市的成都外环铁路，与已有的成都枢纽环线共同形成“两环三射”轨道交通网络骨架。其中，连接成资的S3线已于去年11月27日开工，预计2024年建成通车。

深圳都市圈等先发都市圈的经验表明，一个区域的竞争优势，正在从传统的要素、资源、政策优势，转变为依托产业生态圈的综合环境优势。

通过借鉴深圳都市圈的经验，成德眉资同城化发展非常注重产业生态圈的培育。目前，四市提出分别以成都国际铁路港经开区、天府新区、成都东部新区为依托，建设成德临港经济产业协作带、成眉高新技术产业协作带、成资临空经济产业协作带，简称“三区三带”。

据悉，以“三区三带”建设为抓手，成都都市圈产业协作已初步打开了局面。2020年内合作推进项目464个，累计完成投资约1088亿元，7个毗邻区(市)县间交界地带融合发展方案集中发布并启动实施。敖平镇与马井镇的“彭什川芎现代农业产业园区”就是其中一个。

成都与德眉资三市接壤边界超过680公里，这些地方被视为同城化发展的优先区域。四川大学经济学院副院长龚勤林认为，注重毗邻交界地带融合发展是成德眉资同城化一个重要的特点。

他说，同城化发展先从交界地区推动，既能够让所在地区的老百姓有获得感、认同感，又可以起到很强的示范效应，以点带面，从局部推广到全域同城化。

推进公共服务资源共享，则被认为是同城化发展的根本价值取向。

目前，成都已经率先取消了本市参保人员在德眉资异地就医的备案手续，德眉资三市也简化了赴蓉异地就医备案手续，异地就医联网结算医药机构增至17117家。下一步，将在四市区域内进一步畅通备案渠道，打通医保服务“最后一公里”，最终实现在区域内，以统一的标准流程，通办医疗保障各项经办业务。

截至2020年底，成德眉资累计开通医保异地就医联网结算定点医药机构1.7万个，直接刷卡结算304万人次、金额55亿元。

随着同城化的推进，成德眉资四市居民养老也有了更多选择。根据四市协议，德眉资三市的社会化养老机构，接收成都中心城区户籍老人入住，也可享受150元／人／月的成都养老服务性床位补贴。这一政策使得“跨城养老”，正在成为老人们的新选择。

政务服务是同城化发展的一个重要方面。去年11月18日，成德眉资政务服务同城化(第一期)金(堂)广(汉)中(江)仁(寿)安(岳)启动仪式在成都金堂县拉开帷幕。

活动中，五地现场签订了政务服务同城化通办协议，将居民身份证遗失补办、社保卡查询挂失、医师执业注册多机构备案、纳税申报、护照换发等与群众生产生活密切相关的70个政务服务事项，纳入第一批跨区域通办范围，其中38项可实现即时办理(办结)。

此外，在环境保护方面，同城化发展也带来了可喜的变化。

沱江是资阳的“母亲河”，以往由于来自上游河流和其他汇入支流污染较为严重，致使沱江水体发臭。近年来，在同城化发展的思路下，生态环境保护的联防联控联治取得了明显的效果。

“江水清了，大家心情都很愉悦。”资阳游泳协会会长罗元斌表示，“现在无论是夏天，还是冬天，都有很多人来沱江‘野人滩’游泳，多的时候有400人之多。”

这些阶段性成绩的取得，也把成德眉资同城化推向了发展的深水区。

“下一步，我们将积极探索，充分发挥有效市场和有为政府的作用，以改革创新的精神和相互成就的理念推动成德眉资同城化发展走深走实，”省同城办常务副主任尹宏表示，“切实增强企业和群众的认同感、满意度。”

▶ 来源 | 中国新闻周刊

原标题：《《中国新闻周刊》：探索经济区与行政区适度分离的四川实践 大成都寻路同城化》

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