刘亭：城乡用地平权的法规何时能出台？

以下文章来源于刘亭随笔 ，作者刘亭

刘亭随笔

“刘亭随笔”，是刘亭研究员分享思想随笔、发展时评的自媒体。

#总945#新观察系列

其实想穿了，千难万难，无非就是一块宅基地的问题。只要能走出一条将宅基地对应的农村建设用地资产，可以在市场上合法流转、置换和变现的路子，那条把农民工还拴在农地上的“锁链”，就可以“活化”成为助力农业转移人口市民化的“引擎”——坏事变好事，全在一念间，而变的责任，又全在制定法规的权力机关。

规矩是人想出来制定的。国家的规矩（法律规章），也是“大人（人大）”想出来制定的。为此千呼万唤：城乡建设用地平权的法规，究竟何时才能出台？

城乡用地平权的法规何时能出台？

2021年2月27日成稿

中国当代经济学家中，学理阐释最简明、咨询建议最管用的大家，就是周其仁老师。

近日读到他在2020年12月11日在北京大学国家发展研究院MBA讲坛上的记录稿《权利界定的空间表达——城乡中国的一道难题》时，这个感觉愈发强烈——毕竟是“九号院（杜润生领导的位于北京西黄城根南街九号的‘中共中央农村政策研究室’）”里出来的，直指的问题都是中国发展的要害，而解决的方略又是最切实不过的了。

日前我在实名公号曾发文一篇，点评郑新立先生关于力推宅基地改革的言论。没有想到这般小众的文论，3日来竟有2400多人阅读。“新东家”中国区域经济50人论坛随后转载，2天来读者也超过1400多人。我肯定不是因为文章写得怎么样，而是反映出读者对此问题的兴趣和关注。基于这点考量，今日再来推介一篇周其仁老师的讲座稿。结合起来看，或许能把这个问题想得更明白一些。

周老师的讲座，话头首先是从他曾出任过院长的北大国发院对口扶贫点云南弥渡县开始扯起的。他观察农村的外在形象，主要是农民居住用房的景观，发现房子数量非常多，大量占用的正是可以用于耕作的平地，但“不少的房子是空的，没人住或极少人住。”

这在当今中国农村，是一个极为普遍的现象——所谓的“空心村”，就是用来定位这种凋敝村舍的流行词汇。不是因为逃离灾情或疫情而形成的“十室九空”，而是因为有了钱盖房反而产生的“空心村”，这又岂非咄咄怪事、匪夷所思！

问题出在哪里？出在整整60年前，当时的决策者出台的一个有名的《人民公社60条（农村人民公社工作条例修正草案）》。其中规定，生产队的土地，不管是当作生产资料看待的耕地、山林、园田，还是当作生活资料看待的农民住房底下的那块宅基地，统统为“一大二公”的公有制集体经济所有。这个规定不打紧，不但一改了2000多年自大秦以来封建王朝的“旧制”，就连土改甚至是响应毛主席号召“组织起来”推出的互助组、初级社、高级社的“新规”，也都一概破除了。大约是那时“共产主义就是好，人民公社是金桥”的美好愿景太激动人心了，人们都麻木了失去既得利益的切肤之痛。乃至本来为了克服“浮夸风”“共产风”的“防左”之举（针对当时“随便拿农民的财产，拆农民的房子”等侵犯私权的现象，于是“归公”以加保护），事实上却造成了“更左”的后果。

既然生产生活资料都“归公”了，那新出生且长大成人、另立家庭的农村新一代，当然就得无偿从集体所有的土地中分得一块宅基地用作盖新房了。在单一从事农业的此轮改开之前的农民那里，从集体分获宅基地的权利是有的，但因缺乏盖房起码的现金流，这种权利实际上也是空置的。但在农村改革、特别是农民可以自由进城打工以后，来自于工资性收入的现金流就有了，大批农房如雨后春笋般崛起。再当城市生活的诱惑，又持续地吸引相当一部分的农民、特别是年轻人不再留驻农村时，于是本文开头所展示的“空心村”，就大量地出现了。

城市化的大潮，拍打着旧有的城乡分割的堤岸。本来顺理成章的，应是让愿意进城的农民，可以自由变现“因人分得、仅供自住”的“房地产”，跑到城里去新置换一套住房从而安居乐业的，但世上无数国家都可以办得通、办得成的事，在中国现今的土地制度下，就成了一道无解的“难题（周其仁语）”——人可以走，城也可以进，包括可以留，但在单方房价已然高达上万乃至数万的情况下，足可在无偿分得的农地上盖房的“有钱”，也就等于“没钱”了——或许您付得起城里一套房的单纯建安造价，但您付不起含在房价中占据大头的城市地价——而城乡居住用地权利的获得，是完全不同的：在农村，凭您是集体组织的成员身份，便可以“白拿到手”一块宅基地；而在城里，是要花上数十万计实打实、硬碰硬的白花花银子的。

于是，一系列扭曲而丑陋的社会现象就出现了。“空心村”之类的物化和表面化的观感也就罢了，问题是非自愿的“单身打工”、而不是成家庭的人口迁徙所造成的恶果，是数千万家庭的妻离子散、飘忽不定，是上亿人口的留守儿童和老人的亲情淡漠、缺教失养，是无数“临时夫妻”的情感折磨和家庭纠纷。在这种缺乏长期稳定预期的生存状态之下，则是“无恒产无恒心”一代人的灯红酒绿、玩世不恭，以及相应的不学无术、身无长技。

其实想穿了，千难万难，无非就是一块宅基地的问题。只要能走出一条将宅基地对应的农村建设用地资产，可以在市场上合法流转、置换和变现的路子，那条把农民工还拴在农地上的“锁链”，就可以“活化”成为助力农业转移人口市民化的“引擎”——坏事变好事，全在一念间，而变的责任，又全在制定法规的权力机关。

难得的是周老师在万字长文中，为我们举出了现实中国大地上的多个成功案例：一是上海的“将农民集中成镇居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中”的所谓‘三个集中’”；二是成都农村建设用地依法流转、城乡建设用地增减挂钩的所谓“星星（散居农房）对月亮（集中新区）”；三是重庆将农地权利抽象化为“地票”，进入规范土地拍卖交易市场进行流转置换；四是深圳“讲数（摆平利益帐）”不“讲理（‘不争论’）”从而盘活农房存量的“城市更新”；五是温州限于本地户口（包括半地下的“代持”）的“自由流转”。总之，应了那句老话，“条条大道通罗马”，活人又怎么能让尿给活活憋死了？

既然“走的人多了”，这世上就已经有了路，又何来周老师口口声声的“城乡中国难题”呢？前有车，后有辙，照走不误就是了——这时才引出他老先生的本意来——当下不是原始丛林社会，而是现代法治社会。张三李四哪家干成的事情，不等于王二麻子家就可以干。“人随王法草随风”，王法不变，除非是授予了免死铁券的“黄马褂”可以恣意妄为，没有“尚方宝剑”的基层干部和平头百姓，又有哪个人吃了“豹子胆”？

立法难吗？不难。想当年不过前后十多个月，一纸《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，就把铁板一块、高度“公有”的城市土地利用难题，轻轻化解了！无非就是“所有权和使用权两权分离”这一张“窗户纸”嘛，捅破了也就捅破了：一个国民经济的支柱产业——房地产业兴起来了，城市的面貌鳞次栉比、流光溢彩；市民们“大庇天下寒士俱欢颜”；国家也顺利应对了汹汹而来的亚洲金融危机。

但可惜的是，改革到此止步，《中华人民共和国农村集体土地使用权出让和转让暂行条例》，就再也没有了下文（原来全国人大是要求制定“城乡”相关条例的，但只完成了城市的半拉子工程，也就“完事大吉”了）需要追问的是：为什么此举只能限于城市而不包括农村呢？不都是一个国家的土地，不都是公有制土地吗？现在的发展是以人民为中心的发展，要做的事都是为了老百姓生活得好，那为什么就不能给广大农民行个方便，也能让他们把原在农村居住用地的“权利”，带到城里来“实现”呢？

周老师的文章，透过城乡土地利用的种种“难题”和破解之道的种种“探索”，最终是将“权利界定”摆在第一位的。2014年第一次重开的莫干山会议上，我演讲的中心观点就是城市化“化”的是人，什么人？农民。但“化人必先化利，不化利无以化人。”而农村最大的利，就在土地上，所以“化利必先化地，不化地无以化利”。但化地是要有规矩的，所以“化地必先化制（规矩），不化制无以化地”。

规矩是人想出来制定的。国家的规矩（法律规章），也是“大人（人大）”想出来制定的。为此千呼万唤：城乡建设用地平权的法规，究竟何时才能出台？

背景文章：

周其仁：权利界定的空间表达——城乡中国的一道难题

原标题：《刘亭：城乡用地平权的法规何时能出台？》

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