最高法案例：行政行为违法但不具有可撤销内容，针对的是事实行为

☑ 裁判要点

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。该规定针对的是事实行为等不具有可撤销内容而无法撤销的情况，补偿安置协议不属于该情形。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申13287号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽省芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市利民路**。

法定代表人：欧冬林，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：殷金军，该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：胡善虎，安徽吉和律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：芜湖市科环工贸有限责任公司，住，住所地安徽省芜湖市芜南路小姚村段。

法定代表人：柯文学，该公司董事长。

委托诉讼代理人：戴林，安徽瀛国伦律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。

一审第三人：芜湖新马投资有限公司，住，住所地安徽省芜湖市弋江区芜繁路鲁港新镇**

法定代表人：鲍凡，该公司总经理。

委托诉讼代理人：胡善虎，安徽吉和律师事务所律师。

再审申请人安徽省芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）因芜湖市科环工贸有限责任公司（以下简称科环工贸公司）诉其拆迁补偿协议一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行终531号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员聂振华参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2020年4月30日组织各方当事人进行了询问，再审申请人弋江区政府的委托诉讼代理人殷金军、胡善虎，被申请人科环工贸公司的法定代表人柯文学、委托诉讼代理人张磊、戴林，一审第三人芜湖新马投资有限公司（以下简称新马公司）的委托诉讼代理人胡善虎到庭参加了询问，本案现已审查终结。

弋江区政府申请再审称，1.拆迁实施过程中，新马公司通过现场公示、当地媒体公告等途径告知了科环工贸公司拆迁红线范围，科环工贸公司在2012年9月27日签订案涉《芜湖市房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）前早已知晓科环工贸公司的部分厂房不在拆迁红线范围内，但其为解决自身债务危机，多次主动请求将拆迁红线范围之外的房屋纳入拆迁范围一并拆迁并给予补偿。弋江区政府在签订《补偿安置协议》前曾于2012年8月25日作出《关于企业拆迁补偿问题的请示》可以证明上述情况。案涉房屋拆迁属于城市绿化公益项目，并非用于土地使用权出让以获取土地出让金，若非应科环工贸公司的请求并从解决企业实际困难角度考虑，弋江区政府根本无需对拆迁红线范围之外的房屋实施拆迁补偿。2.《补偿安置协议》于2012年9月27日签订，案涉房屋均系科环工贸公司在协议签订后主动履行协议交付拆迁的。案涉《补偿安置协议》签订后，双方又陆续签订了多份补充协议，上述协议至2013年7月22日已全部履行完毕。该协议系当事人真实意思表示，不存在受欺诈或迫于无奈等情形，一、二审判决认为案涉《补偿安置协议》违法，忽略了科环工贸公司明知拆迁红线范围仍请求进行拆迁这一基本事实。3.即便认为案涉《补偿安置协议》的签订行为违法，但行政协议的审理不能仅强调其行政性而忽略其契约性，不能将协议的签订行为违法等同于协议本身违法。一、二审判决忽略了行政协议的契约性，对协议是否因违法而应当撤销或确认无效未作出评判。科环工贸公司在案涉《补偿安置协议》签订前，主动请求对其拆迁范围之外的土地房屋予以征收补偿，协议签订后，又以超出拆迁范围为由主张协议违法，有悖诚实信用原则。一、二审判决未对科环工贸公司失信行为作出否定性评价，反而支持其谋取非法利益的诉请，导致国有资产流失，有违社会公平正义。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回科环工贸公司的诉讼请求。

科环工贸公司答辩称，1.新马公司故意隐瞒拆迁范围，直到2012年6月，新马公司才出具说明承认科环工贸公司的大部分房屋不在拆迁范围内的事实，此时，科环工贸公司已经因违法拆迁被迫停产两年零三个月，科环工贸公司迫于无奈且在双方约定补偿未尽事宜可通过司法途径解决的前提下，于2012年9月27日签订了《补偿安置协议》，弋江区政府称科环工贸公司自始至终知晓拆迁红线范围违背基本事实，也没有证据证明。弋江区政府陈述2009年9月16日就在《大江晚报》中公示了拆迁红线范围，但该材料是在本案二审的时候出示的，无法证明科环工贸公司在此之前知晓拆迁范围。2.新马公司向弋江区住房和建设委员会提交的拆迁裁决申请书中明确载明了双方对补偿标准问题相差甚远，但2012年9月27日双方签订的《补偿安置协议》完全是按照新马公司确定的补偿标准进行的约定，并且协议中约定了补偿未尽事宜可通过司法途径解决。协议签订后，双方对能够达成一致的事项签订补充协议，也证明了案涉《补偿安置协议》对于科环工贸公司相应的损失并未完全涵盖。综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回弋江区政府的再审申请。

新马公司答辩称，同意弋江区政府的意见。

本院经审查认为，（一）关于受案范围问题。芜湖市弋江区建设委员会于2010年向新马公司颁发了拆迁许可证，科环工贸公司与新马公司于2012年9月27日签订的《补偿安置协议》中载明了拆迁人、被拆迁人、拆迁许可证号等内容，说明《补偿安置协议》系新马公司基于拆迁人的身份与科环工贸公司签订的。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复〔1996〕12号)第二条、《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（〔2007〕民立他字第54号）的规定，该协议属于民事协议，应当通过民事诉讼予以审理。但科环工贸公司于2016年9月就案涉拆迁补偿纠纷曾经以新马公司为被告提起民事诉讼，安徽省高级人民法院作出生效的（2017）皖民终614号民事裁定，以《补偿安置协议》系行政协议，双方房屋拆迁安置补偿合同纠纷不属民事诉讼受案范围为由驳回了科环工贸公司的起诉。双方当事人对案涉争议通过行政诉讼审理及由弋江区政府承担相应责任未提出异议，故一、二审法院将案涉争议作为行政案件审理并无不妥。

（二）关于拆迁范围问题。科环工贸公司的拆迁范围外房屋与拆迁范围内房屋相互独立，且在拆迁范围内的房屋面积仅为38.95平方米，对其单独拆迁不影响企业的正常运转。而《补偿安置协议》约定的产权证记载房屋面积3,309.67平方米，自建房屋面积906.87平方米，远超拆迁范围，不符合《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第九条第一款的规定。弋江区政府称《补偿安置协议》系在科环工贸公司请求下签订的，但并未提交充分证据证明，弋江区政府提交的《关于企业拆迁补偿问题的请示》中无科环工贸公司的签章，科环工贸公司对此亦不认可，故对该主张本院不予支持。

（三）关于判决方式问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。本案科环工贸公司自认在2010年就收到了《致马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地拆迁户的一封信》，该信件告知各拆迁户拟实施拆迁，已经制定了拆迁补偿安置方案，并告知各拆迁户“希望拆迁户能够认真阅读拆迁补偿安置方案，如有不清楚的地方，可向拆迁现场工作人员咨询。”在2010年3月9日制定的《马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地房屋拆迁安置方案》中载明了拆迁范围、补偿标准、拆迁政策依据等内容。在另案民事诉讼庭审中，科环工贸公司自认在2012年6月就已经知道该公司部分厂房和土地不在拆迁红线范围内。2012年9月27日，双方签订了案涉《补偿安置协议》，之后双方又针对未尽事宜签订了多份补充协议，科环工贸公司在协议签订后领取了全部补偿款。科环工贸公司称因违法拆迁导致企业停产两年三个月，迫于无奈才签订《补偿安置协议》，但未提供充分证据证明，对该主张本院不予支持。上述事实能够说明科环工贸公司在明知拆迁范围的情况下签订了案涉《补偿安置协议》，协议已经履行完毕。另外，2010年6月6日，科环工贸公司向弋江区项目办递交了《关于对我公司要求资产进行评估的报告》，载明“我公司请求弋江区项目办派有资质的评估单位对我公司厂房、土地（划拨）、构筑物及附属物、可搬迁机械、土地平整回田（填）土进行评估，并同意按照评估报告进行补偿”。后芜湖市弋江区建设委员会于2010年7月23日举办了案涉地块的估价机构抽签会，抽签选定了安徽华瑞房地产土地评估有限公司（以下简称华瑞公司）作为评估机构，并由公证处依法进行了公证。有关部门于2009年7月23日、2012年8月3日向华瑞公司颁发的房地产估价机构资质证书及2009年—2011年向华瑞公司颁发的土地评估机构注册证书，可证明华瑞公司具有相应估价资质，弋江区政府亦提交了有效的注册房地产估价师资质证明，可证实华瑞公司委派的估价人员具有房地产估价资质。对于科环工贸公司非住宅房地产的市场价值，华瑞公司经现场查勘，形成了科环工贸公司盖章认可的现场调查表。华瑞公司根据调查情况及《拆迁延期公告》《拆迁许可证》、科环工贸公司的《房屋登记簿》等材料，依照《城市房屋拆迁估价指导意见》《房地产估价规范》等相关规定，确定以2010年3月26日为土地及非住宅估价时点，采用市场比较法和成本法进行测算，出具了华瑞估报字（2010）第00435号《房地产估价报告》。对于科环工贸公司的机械设备、内墙及隔断、土地平整回填土等构筑物及附属物，华瑞公司经现场勘查，根据科环工贸公司盖章认可的《固定资产机器设备评估明细表》等证据，依照《房地产估价规范》的相关规定，确定以2012年7月18日为估价时点，运用重置成本法进行测算，出具了华瑞估报字（2012）N0042号《构筑物及附属物估价报告》，两份估价报告均无明显不妥之处。科环工贸公司当时并未提出异议，与新马公司以上述报告为基础，结合《马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地房屋拆迁补偿安置方案》的规定，签订案涉《补偿安置协议》，对房屋及土地补偿费、可搬迁设备补偿费、构筑物及其附属物和土地平整回填土补偿费、搬迁补助费、停产停业损失、搬迁奖励费等进行了约定，无证据证明补偿存在明显不公平不合理之处。因此，案涉《补偿安置协议》虽然存在超过拆迁红线范围问题，但基于本案存在部分土地及房屋在拆迁范围内、部分土地及房屋在拆迁范围外的特殊情况，双方当事人已经知悉相关情况并仍然自愿达成补偿安置协议，且协议约定的补偿价格基本公平合理，协议又已经履行完毕，撤销该协议或确认协议无效将破坏业已稳定的拆迁补偿关系，也可能对其他类似协议的效力认定产生示范效应，从而影响已经进行的拆迁、征收工作的稳定，故不宜否定被诉协议的效力。一、二审判决从严格依法的角度确认《补偿安置协议》超出拆迁红线范围部分违法，从而保留了协议的法律效力，并无明显不当。

需要说明的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。该规定针对的是事实行为等不具有可撤销内容而无法撤销的情况，案涉《补偿安置协议》不属于该情形，一审判决适用该项规定属适用法律不当，二审判决未予纠正，亦属适用法律不当。另外，一审判决认为弋江区政府仅存在超出拆迁红线范围签订《补偿安置协议》问题，科环工贸公司关于《补偿安置协议》全部违法的主张不能成立，因此仅确认《补偿安置协议》中超出拆迁红线范围部分违法。而二审判决认为《补偿安置协议》还存在超过拆迁期限问题，按照二审判决的观点，《补偿安置协议》应全部确认违法。但二审判决维持了一审仅确认《补偿安置协议》中超出拆迁范围部分违法的判决，存在裁判理由与裁判结果不一致问题。因一、二审判决适用法律不当问题不影响案件结论，华瑞公司2012年6月28日出具的《房地产估价报告》载明了其估价依据包括《拆迁延期公告》，弋江区政府亦向本院提交了《拆迁延期公告》证明新马公司已经获准延期拆迁，故本案无再审之必要。

综上，弋江区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回安徽省芜湖市弋江区人民政府的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　袁晓磊

审判员　　聂振华

二〇二〇年十一月四日

法官助理 李 慧

书记员 唐晓燕

来源：鲁法行谈