孙康：关于旅顺口区市海域使用权回归村集

2021年2月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“湿地保护法讨论会”在京召开。会议邀请了来自湿地生态领域、环境法领域、环境司法领域的专家学者共同参与，重点围绕《湿地保护法草案》如何修改，以及湿地保护存在的问题等展开了深度讨论。此次会议同时在绿会融媒百度百家号、微博、B站等平台进行视频和图文多类型直播。以下是辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心孙康教授 的发言，分享给大家。

2020年7月22习近平总书记在吉林省考察四平市梨树县卢伟农机农民专业合作社时指出，该合作社走出了一条适合自己的合作社发展道路，发挥了得天独厚的土地优势，农业科技水平、农民科技素质和农业生产效益都有了很大提高，很有意义。总书记鼓励全国各地因地制宜发展合作社，探索出更多专业合作社发展的路子来。

我国于2001年通过的《中华人民共和国海域使用管理法》，是在世界范围内第一次以民事基本法的形式规定了海域物权制度，该法在世界范围内没有先例，最终形成的相关法律条文做了尽可能简单化的处理。其中第122条规定了《海域使用权》，第123条又规定了《利用水面滩涂从事养殖捕捞的权利》，而对两者的权力内容、性质和范围没有作任何界定，不但没有解决持续已久的海域使用权与渔业权之争，在该法的实施过程中又增加了海域承包权合同等新的矛盾。为此，2015年出台了《中华人民共和国海域使用管理法》释义——海域使用权，对《中华人民共和国海域使用管理法》进行细化和完善。当前旅顺口区的海域正在进行重新发包准备，旅顺口区利用沿海滩涂构建村集体股份经济合作社既是响应总书记关于因地制宜发展合作社的号召，又符合《中华人民共和国海域使用管理法》的相关规定。

旅顺口区海域使用权自2002年开始实施个人承包，至2017年某些海域个人承包到期后，由区政府收回统一管理没有再办理海域使用证的续期手续，至今三年过去了，目前区政府正在准备重新分配海域使用权。回顾总结旅顺海域承包使用的历史，发现存在如下问题：

海域使用权与渔业权之争凸显。旅顺口区私人承包海域的15年期间，从渔民来看，千百年来渔村家门口的海域被私人承包后，渔民亲海、赶海、用海的权力被剥夺，养殖户之间、养殖户与捕捞户之间为争夺海域时常发生争斗，导致矛盾冲突不断。

渔业资源遭到严重破坏。2017年至今政府将海域回收三年来（因故未再发包），原来被承包的海域处于无人管理的空挡期，竭泽而渔式的偷捕现象非常严重，其中海珍品因其经济价值高损失最重，据估计仅旅顺柏岚子一个村所辖海域的海珍品损失有几千万之多。

渔村集体经济损失严重，2002年未被承包之前原来归村集体的海域，由于承包给个人，导致一些没有耕地的村委会失去原有的经营管理海域的集体收入，村委会出现入不敷出，人员开资困难等窘境。

私人承包海域，滋生黑恶势力，民怨极大。海域承包给私人后，承包者普遍擅自扩大承包海域范围；对到承包海域外围正常作业渔船上的渔民，进行非法打击、罚款；私人承包的海域成为渔霸、海霸的温床，为此渔民多次到旅顺口区政府上访，造成社会不安定。

党的十九大报告中指出，为人民谋幸福、为民族谋复兴是中国共产党人的初心和使命，保障和改善民生，谋民生之利、解民生之忧，才能让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，让人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。为了响应习近平总书记7月22日赴吉林考察调研时的号召：全国各地因地制宜发展合作社，探索更多专业合作社发展的路子；为了最大限度地满足各行业用海的需要，让改革的成果惠及每一位渔民，切实保护海洋渔业资源可持续利用；为了扎实做好“六稳”工作　全面落实“六保”任务，对涉及到渔民切身利益的海域使用权精准施策，依据2015年出台的：“《中华人民共和国海域使用管理法》释义——海域使用权”（以下简称《释义》），对旅顺口区海域使用权管理，提出如下建议：

一，由旅顺口区人民政府依法将海域使用权确定给村民委员会。【释义】第二十二条指出，本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。

二，若是采用招投标方式，则旅顺口区海域使用权优先发包给村委会集体所有。《释义》指出，多数情况下海域使用权取得方式，采用的是由海域使用申请人至下而上，向县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请，经由有批准权的人民政府按照相关程序予以批准。除农村集体经济组织或者村民委员会申请获得海域使用承包权之外，招标方式是海域使用权特别取得方式，排在由农村集体经济组织或者村民委员会申请获得海域使用承包权之后。换句话说，农村集体经济组织或者村民委员会申请海域使用承包权具有优先权。

三，区政府将海域使用权交由村委会经营管理，将原来承包给个人的海域集中起来经营，壮大村集体经济，让改革的成果惠及到每一位村民。海域使用权交由村委会经营管理之后，海域使用权与渔业权合二为一，既杜绝了渔霸、海霸滋生的土壤，又解决了使用权与渔业权之争的矛盾；海域使用权回归村委会，既可以壮大集体经济，又可以增加本村渔民的就业机会，使海域资源产生更大的社会效益。

四、利用沿海滩涂构建村集体股份经济合作社。区政府以全局的视野统筹渔村的经营模式、生产模式、产业模式、发展模式的创新升级。探索渔村经济由个体为主向集体股份制转变，让沿海滩涂资源变资产，资产变资金，资金变股权，渔民变股东，创新资产、资源、资金间灵活流转机制，率先在全市探索出一条市场化运营，村集体股份经济合作社之路。

五、让沿海滩涂成为新渔村建设的依托。海域使用权回归村委会，使得渔村振兴有了资源禀赋的保障。渔村振兴是一项系统工程，拥有海域使用权的村委会，才能在渔村振兴中起到带头人、领路人的作用；才能够从全村的高度出发，以全局的视野利用渔村传统的海域生态资源禀赋，因地制宜地构建美丽渔村。

辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心教授 孙康

辽宁师范大学地理科学学院博士生 苏子晓

附件：《中华人民共和国海域使用管理法》【释义】关于海域使用权的相关内容

【释义】第十九条，对海域使用权取得制度及取得方式的规定指出，多数情况下海域使用权取得方式，采用的是由海域使用申请人至下而上，向县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请，经由有批准权的人民政府按照相关程序予以批准。

【释义】第二十二条  本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。

上述两条《释义》充分说明农村集体经济组织或者村民委员会申请获得海域使用承包权的合理合法性。

【释义】第二十条  海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。 本条【释义】是对海域使用权特别取得方式的规定。

第二十条 【释义】则强调除了由农村集体经济组织或者村民委员会申请获得海域使用承包权之外，招标方式是海域使用权特别取得方式，排在由农村集体经济组织或者村民委员会申请获得海域使用承包权之后，换句话说，农村集体经济组织或者村民委员会申请海域使用承包权具有优先权。