地方政府财政收支竞争策略与居民收入分配

贾俊雪 梁煊

2021-03-19 15:58 来源:澎湃新闻

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公共基础设施等经济性支出增加,往往更有利于高收入群体的收入增加,进而会增大居民收入分配差距。图为2020年3月,建设中的中西部某市地铁。   人民视觉 图

公共基础设施等经济性支出增加,往往更有利于高收入群体的收入增加,进而会增大居民收入分配差距。图为2020年3月,建设中的中西部某市地铁。   人民视觉 图

1978年改革开放以来,中国经济保持了近四十年的持续高速增长,创造了世人瞩目的经济奇迹。但与此同时,居民收入差距亦快速增大,分配不公问题十分严峻。
由国家统计局公布的数据可知:2003至2017年,中国居民收入基尼系数总体上呈现出先升后降的变化态势,但始终保持在较高的水平上(平均为0.477,见图1)。收入分配差距已成为制约中国经济顺利跨越“中等收入陷阱”的一个重要因素。图1  2003—2017年全国居民人均可支配收入基尼系数 资料来源:国家统计局。

图1  2003—2017年全国居民人均可支配收入基尼系数
资料来源:国家统计局。

新时代,中国已将“共享发展、共同富裕”提升为国家发展理念:十九大历史上第一次将全体人民共同富裕的社会主义本质外化为具体的奋斗目标,指出中国特色社会主义新时代的鲜明特征之一就是不断创造美好生活,逐步实现全体人民共同富裕。因此,如何有效缩小居民收入分配差距成为中国政府和学术界亟需解决的一个重大课题。
已有大量研究考察了各种因素对中国居民收入分配差距的影响,包括重工业优先发展战略、国民收入要素分配、行政垄断,以及税收政策等,但在一定程度上忽略了一个极为重要的因素——地方政府竞争的影响。
作为纵向政府体系中的重要主体,地方政府的竞争性行为无疑会对居民收入分配产生潜在重要影响,这在中国表现得尤为突出。改革开放以来,中国逐步建立起以GDP(生产总值)增长为核心的官员考核晋升体系,赋予了地方政府发展经济的强大动机。为更好吸引稀缺资源,尤其是资本(中国劳动力,尤其是具有较高人力资本的劳动力的跨区流动性较差),地方政府更倾向于采取“重资本、轻劳动”这一增长(效率)导向的收支竞争行为策略,故可能增大居民收入分配差距。
显然,深入厘清上述逻辑机理对深刻认识和理解中国居民收入分配差距形成的深层次制度根源,从而更好地实现分配公平和共享发展,具有十分重要的意义。
辖区竞争与居民收入分配
目前,已有的地方政府竞争理论在辖区竞争对地方政府收支行为进而对经济的影响方面尚存在争论。
上世纪五十年代,美国经济学家查尔斯·蒂布特(Charles M. Tiebout)的研究,在假设居民具有良好跨区流动性的前提下,认为辖区竞争将促使地方政府在尽可能不增加地区税负的情况下努力改善教育、社会保障等民生性公共服务,以避免居民“流失”。虽然他没有直接论及,但这一“用脚投票”机制引发的地方政府竞争更倾向于改善民生,缩小居民收入分配差距。
但也有一类文献指出:若没有外在约束,由于福利政策的外部性(benefit spillover),地方政府在教育和社会保障等居民福利政策方面会倾向于采取“避高就低”(race to the bottom)的竞争策略,以避免净福利接受者的大量涌入带来的财政负担及其对本辖区经济的负面冲击,因为这无疑会增大居民收入分配差距。
此外,还有大量研究指出:现实经济中,相较于居民而言,资本具有更好的跨区流动性;在此情况下,地方政府更倾向于通过降低企业税负、改善基础设施等经济性服务吸引资本, 而忽视与居民福利密切相关的教育和社会保障等民生性服务,因为这也不利于缩小居民收入分配差距。香港学者蔡洪滨与其合作者则认为,若地区间的禀赋差异很大,而那些禀赋很差的地区意识到自己无法在竞争中获胜,将可能放弃吸引资本。
因此,就理论而言,辖区竞争对地方政府收支行为进而对居民收入分配的影响不明确,取决于相关制度安排决定的激励和约束机制,及其对地方政府的利益动机和竞争策略选择的深刻影响。
分税制改革与地方政府支出竞争
具体到中国实践,改革开放以来,中央确立了以经济建设为中心的发展战略,逐步建立起以GDP 增长为核心的官员考核晋升体系。这使得以GDP增长为核心的政治晋升利益构成了地方政府的核心利益,赋予了地方政府追求地区经济增长的强大竞争激励,财政分权体制安排则很大程度上决定了地方政府实现这一核心利益的竞争策略选择。
特别地,与之前的财政承包制改革不同,1994年分税制改革采取了财权集中的做法,这明显压缩了地方政府“低税负”收入竞争的空间,促使地方政府转向更多运用“高支出”(确切讲是“高投资”)竞争策略。
为更好地促进经济增长,地方政府的支出竞争行为主要以增长(效率)为导向,呈现出注重公共基础设施等经济性支出而忽视教育和社会保障等民生性支出的显著特点
而且,由于户籍制度的限制,中国居民(尤其是具有较高人力资本的居民)的跨区流动性较差(即较低人力资本的居民,如农民工,反而具有较强的跨区流动性,但因户籍制度的限制而往往无法享受当地的民生性服务,因此,地方政府的福利支出竞争机制较弱),这在很大程度上限制了“用脚投票”机制的作用发挥,也导致地方政府缺乏改善民生性公共服务的动机,进一步加剧了地方政府“重资本、轻民生”的支出行为倾向。这不利于低收入群体的收入增加,而有利于高收入群体的增收,因而可能增大居民收入分配差距。
因为公共基础设施等经济性支出往往有利于提升企业资本投入和劳动投入的生产效率进而提升边际产出,促进企业利润增加进而有利于企业管理层等高收入群体的收入增加(他们能从企业利润增加中获益更多)。
再者,由于高技能劳动力(高工资收入者)较低技能劳动力(如农民工等低工资收入者)而言与资本的互补性更强,故高技能劳动力较低技能劳动力而言通常会从资本投资增加(无论是公共资本投资增加还是由此带来的企业资本投资增加)中获益更大、工资收入增加更多。
因此,公共基础设施等经济性支出增加,往往更有利于高收入群体的收入增加,进而会增大居民收入分配差距。与之不同,教育和社会保障等民生性支出,往往有利于改善居民(尤其低收入居民)的福利,进而有利于缩小居民收入差距,更好地实现社会公平。
地方政府收入行为与居民收入分配差距
就地方政府收入行为而言,面对支出扩张,地方政府会更倾向于尽可能避免增加自有财政收入规模,以规避对本辖区经济增长产生较大负面影响;而更多依靠上级政府给予的转移支付来为(竞争引发的)扩张的支出筹资,以便将支出成本更多通过转移支付这一公共池(common pool)渠道转嫁给中央政府或其他辖区政府。
中央转移支付主要有三大类,即专项转移支付、一般性转移支付和税收返还。专项转移支付通常规定用途,地方政府的自由支配权较小,但其分配缺乏良好的透明性,地方与中央的讨价还价空间较大;一般性转移支付是按照因素法分配(即按照测算的地方标准化支出与标准化收入的缺口和转移支付系数确定),地方政府对这部分转移支付收入拥有自由支配权;税收返还主要包括两税(增值税和消费税)返还和企业所得税返还等,地方政府同样拥有自由支配权。而且,实践中,中央转移支付首先拨付给省级政府,然后由省级政府分配给省以下地方政府(省级政府具有很大的裁量权)。
这些都使得地方政府可通过扩张支出和(或)降低自有收入努力来扩大纵向财政失衡缺口,以争取更多的上级政府转移支付,也有较大的操控空间将转移支付收入用于公共基础设施投资等生产性支出
在不得不增加自有财政收入(尤其税收收入)的情况下,地方政府很可能更倾向于优先考虑营业税
这是因为:营业税是地方税种,地方政府对其征管政策具有较大影响力;更重要的是,营业税具有较强的累退性,且税源主要集中于劳动密集型的第三产业,因此,在“重资本、轻劳动”这一增长(效率)导向的发展理念指引下,其更有可能成为地方政府获取税收收入的重要来源。
与之不同,增值税是以商品和劳务的增加值为课税对象,本质上是对企业资本和劳动课征的要素税;而且,2012年“营改增”改革前增值税税源主要涉及第二产业,并长期为生产型(不允许抵扣固定资产,对企业投资具有抑制作用;2009年转为消费型)。企业所得税和个人所得税则属于直接税,具有较强的累进性(且企业所得税的税基为资本所得,具有较强流动性)。
因此,为规避对本辖区经济增长造成较大不利影响,地方政府往往有较强的动机尽可能避免这些税种收入的较快增加。这样的收入行为使得地方收入体系更倾向于具有较强的累退性,因此,会有利于高收入群体增收而不利于低收入群体的收入增加,从而可能加大居民收入分配差距。
地方政府竞争如何加剧居民收入分配不公
综上所述,本研究提出如下核心理论假说:
在GDP 增长为核心的官员考核晋升体系和财权上移的财政体制安排下,辖区竞争将加剧地方政府支出规模扩张,强化其增长(效率)导向的支出行为偏差;亦会促使地方政府更多依靠转移支付收入和具有较强累退性的营业税来为扩张的支出筹资,而尽可能避免对经济具有较大不利影响的企业所得税和增值税等收入的较快增加。因此,地方政府竞争更倾向于增大居民收入分配差距,不利于分配公平。
相应的理论框架如下:
图2  地方政府竞争对居民收入分配影响的逻辑机理

图2  地方政府竞争对居民收入分配影响的逻辑机理

利用中国1998至2005年地级市数据和2005年全国1%人口抽样调查数据,本研究发现,地方政府竞争增大了居民收入分配差距,不利于分配公平。这体现在:若人均辖区数量增加1 倍,居民收入基尼系数将增加9.69%。上文提出的理论假说得到很好的验证。
这一结论具有良好的稳健性。进一步的分析发现,这一不利影响主要源于地方政府竞争更有利于高收入群体的收入增加
原因主要在于:1994 年分税制改革采取了财权集中的做法,明显压缩了地方政府“低税负”收入竞争的空间,促使地方政府转向更多运用“高支出”竞争策略。而在以GDP 增长为核心的晋升激励下,辖区竞争加剧了地方政府的职能扭曲,强化了其注重基础设施等经济性支出而忽视教育和社会保障等民生性支出的行为倾向;亦促使地方政府更多依靠转移支付收入来为扩张的支出筹资,以将支出成本更多地通过公共池渠道转嫁给中央政府和其他辖区政府;且更倾向于利用(税源主要集中于劳动密集型的第三产业和具有较强累退性的)营业税来获取自有收入,而尽可能避免(对经济具有较大不利影响的)增值税、企业所得税和个人所得税收入的较快增加。这样的收支竞争策略更倾向于增大居民收入分配差距。
上述结论有利于更好地认识和理解20世纪90年代中期以来中国居民收入分配差距持续增大的深层次体制根源,对于完善地方政府治理体系以有效促进经济包容性增长、实现分配公平和共享发展具有重要启示。
如何有效矫正地方政府的竞争性行为
改革开放以来,中国经济实现了长达近四十年的持续高速增长,但居民收入分配差距亦持续扩大,成为制约中国经济社会长期可持续发展的重要因素,地方政府以增长(效率)为导向的竞争性行为在其中扮演了极为重要的作用。新时代,为更好地贯彻落实党的十九大提出的“共享发展、共同富裕”这一国家发展理念,迫切需要有效矫正地方政府的竞争性行为,而其中的关键在于地方政府治理体系的完善。
首先,应持续深化官员考核晋升机制改革。目前,中国尚缺乏较成熟完善的“自下而上”的监督约束机制,因此,“自上而下”的官员考核晋升机制在未来一段较长的时期内仍将发挥无可替代的重要作用。鉴于以GDP增长为核心的官员考核晋升体系已不能很好地适应新时代中国特色社会主义的发展需要,中央应持续深化官员考核晋升机制改革,增加社会民生和居民福利相关的绩效考核指标及其权重,促使地方政府官员树立科学的政绩观,更加关注社会民生和居民福利。
其次,应持续深化财税管理体制改革。1994年分税制改革采取了财权上移、事权下放、通过转移支付弥补地方纵向财政失衡的做法,这引发了较严重的道德风险问题,强化了地方政府“高支出”竞争模式,加剧了地方政府职能扭曲。新时代,应持续优化完善财税管理体制,适当下放财权,上移事权,降低转移支付规模,形成一个财权与事权更为匹配的分权格局;优化转移支付结构,增加资金划拨的科学性和透明度,充分发挥转移支付的政策引导作用,促进地方政府职能优化。
第三,应推进构建“向下负责”机制。中国地域辽阔,地区间发展不均衡,不同地区居民的发展诉求存在差异,而且一些民生性指标也很难准确量化,这使得中央很难制定出精确的、完备的、适用范围普遍的多重目标官员考核晋升体系。因此,今后应在继续完善“向上负责”机制的同时引入有效的“向下负责”机制,促使地方政府更加关注民众需求。
特别地,应继续加大地方政府预算公开力度,提升预算编制、审批、执行等环节的透明度,使民众能够真正了解财政收入来源和支出用途等情况;运用预算听证等方式让民众参与到预算管理中,增强民众监督。
同时,也应持续深化户籍制度改革,保障要素(尤其是劳动力)的流动性,为民众“用脚投票”机制的有效发挥创造良好条件
(本文第一作者贾俊雪是中国人民大学财政金融学院教授,第二作者梁煊是中国人民大学财政金融学院博士生。本文原题“地方政府财政收支竞争策略与居民收入分配”,原载《中国工业经济》2020年第11期。经授权刊用,并由作者改定,具体技术细节请参考原文。)
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责任编辑:李旭
校对:栾梦
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 地方政府竞争,分税制改革,居民收入分配,共享发展,地方政府治理体系

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