集刊 |刘红良：新加坡多环平衡的外交战略（2020年第2期）

12

国别和区域集刊

《国别和区域研究》是一本由教育部主管，北京语言大学主办的研究国别和区域问题的综合性学术集刊，每年的1、4、7、10月出刊，特殊情况除外。

《国别和区域研究》一直秉承 “以学咨政，服务一带一路”的办刊宗旨，贯彻 “理论性、思想性、战略性、综合性、现实性” 的办刊方针，立足学术领先、问题导向，坚持历史与现实研究并重、理论与政策分析兼容，刊载关乎中国国家利益的相关国家和地区的政治、经济、外交、社会、科技、法律、历史、人文、环境等方面的学术文章。

热诚欢迎各位老师不吝赐稿，并欢迎订阅《国别和区域研究》杂志。

新加坡多环平衡的外交战略

【内容提要】 作为区域小国的新加坡，其外交战略一直吸引学界的关注，对其外交战略不同层面的研究成果颇丰，以大国平衡及对冲战略界定其战略特点的观点较为普遍。考察新加坡建国以来的外交战略实践可以发现，这种概括存在界定不清、以偏概全的不足，难以把握新加坡外交战略的全面性与复杂性，有鉴于此，本文力图在梳理新加坡建国以来不同时期的安全关切及战略重点基础上，将新加坡外交战略界定为多环平衡战略，以更为准确、全面地概括其总体特征，把握其未来发展趋向。

【关 键 词】 多环平衡 大国平衡 对冲 新加坡 外交战略

【作者简介】 刘红良 赣南师范大学新加坡研究中心副教授，中国（昆明）南亚东南亚研究院特聘研究员，博士，研究方向为国际安全、国际关系史。

作为小国的新加坡，其外交战略模式受到异乎寻常的关注，学者们从多个层面和角度探究其外交战略的内容、演变及特征。新加坡的外交战略受到众多关注，一方面在于依托其重要的地缘战略位置和经济实力，发挥着与体量不相称的作用；另一方面在于新加坡的外交战略与安全谋划紧密结合，形成复杂而精妙的系统。环环相扣，紧密围绕新加坡建国以来不同阶段的安全关切和战略侧重，威慑和外交共同构成维护安全的有效手段，这使对新加坡安全战略及外交政策的研究尤为必要，同时也由于其复杂和微妙的特点，对其政策实质的探讨也存在歧义和争议。

一、新加坡外交战略的界定

首先，新加坡的外交战略可以定性为大国平衡吗？研究新加坡外交政策的很多文献将其描述为大国平衡，作为一般性阐释，似乎没有不妥之处。然而，何谓大国平衡，一个精确的定义至关重要，因其涵盖明确的变量及变量间的逻辑联系，故可以界定其内涵及可操作性空间。对大国平衡外交的界定建立在均势论的基础上，认为小国存在安全上的脆弱性，从而导致对外部世界的依附，为应对主权安全及经济发展带来的挑战，小国更需要一种以小克强、以柔克刚的巧力，实质就是小国在众多大国之间纵横捭阖，并利用矛盾，维持一个大国相互制衡的均势局面，从而得以在夹缝中求生存。从新加坡的现实情况来看，或者依附于某个大国，由大国保证新加坡的安全；或者不依附大国，也不为大国控制，而是在一个相关国际力量维持均衡的格局中获得生存空间。后者成为新加坡的现实选择。

在具体操作上，新加坡与东盟其他成员国排斥大国在东南亚区域的存在不同，奉行承认大国在东南亚区域的存在，同时认为大国之间应形成势力的均衡。从这种代表性的观点来看，小国从其生存及安全考虑，寻求对大国力量的限制，避免大国争夺对本国安全和发展构成危害，从而采取力量平衡的政策。从定义及被认为是实施大国平衡外交的国家具体实践来看，大国平衡理应是对多个大国之间力量的借重与相互制衡，从而保持自身的选择与行动空间。

结合新加坡外交策略的推行情况，冷战时期的20世纪六七十年代，新加坡极力抵制苏联在中南半岛区域力量的伸展及影响，其所谓的大国存在更多指向美国对该地区的介入。20世纪90年代，新加坡主动寻求配合美国在区域的军事存在，加强对美国的安全倚重与进行紧密合作，借以维护自身的安全，拓展行动空间。如果要将其界定为大国平衡，那么更确切地概括，应是在新美安全伙伴关系前提和基础上对其他大国的平衡，因为新加坡从选择灵活性和地区安全关切考虑，不愿将其与美国的紧密安全连接界定为联盟关系。同时新加坡与印度越来越密切的防务合作也与印美安全合作的协同发展有着共同的战略利益汇合基础。而随着中国在区域影响力的提升，新加坡一方面维持着与中国在贸易、教育、科技、人文交流等领域紧密的合作关系，另一方面对中国在南海的政策主张及行动举措极为警觉，更多强调维护基于法律、规则的秩序，而对美国的军事巡逻行为引发的摩擦、波折不予置评。从大国平衡的应有之义来看，理应是小国对大国角力的借重以争取有利于自身的行动空间，而新加坡的外交与安全战略更多显现出在不同政策领域的不同“侧重”，其难以在安全与经济两个领域同时实现均衡。因而，有学者评价说大国平衡是一个空泛模糊的概念，并不能详细描述新加坡对外战略行为的所有关键特征和多样性政策选项。如果具体到对中国的影响来说，则更难以提出中国如何应对的深刻见解。

其次，对冲战略的概括。针对大国平衡语义上的含混，越来越多的研究者以对冲战略概括东南亚国家面对中美竞争时的政策选择。新加坡作为东南亚国家，其外交战略选择与该区域内其他多数国家有着相似的地方。然而，对冲战略的界定、指向、特征及所采用的策略选项有着较多的争议，包含的不确定性内容较多。郭清水（Cheng—Chwee Kuik）认为，对冲是国家在风险和不确定性较高的情况下采取的一种战略行为，通过采取多种相反、相抵的手段来抵消风险，以便在风云变幻的国际环境中保障自身长远利益。还有学者将对冲政策界定为，东南亚国家面对中国发展时采取的一种既非制衡又非追随的政策，对美国在安全上的借重是对冲的具体政策手段。具体来看，对冲战略的指向是针对中国在区域内的行为及其影响，新加坡的对冲战略也具有这种政策目标。陈世凤认为新加坡对华对冲战略具体表现为两个方面：一方面通过经贸合作和接触政策来交好和约束中国，以获得最大化的经济、外交和政治利益；另一方面通过拒绝支配和间接制衡等手段来防范中国发展带来的地区不确定性。而针对各国对冲强度和体现出的形态差异，王栋以相对能力和威胁认知作为发挥作用的自变量，认为新加坡对中国的威胁认知水平低，相对能力低，在对冲战略的形态和强度上表现出接触程度、围住／束缚程度高，防范和牵制程度、制衡程度低的特征。即便从两位学者有关新加坡对冲行为的分析来看，对于新加坡对华对冲战略的根源，其选项包含哪些组合工具也有着不同的判定。同时，对冲战略也仅仅可以作为新加坡对华战略特征的概括，无法穷尽新加坡与其他大国的关系及特征，不能充分展示其外交战略的全貌，如对新加坡对邻国的马来西亚、印尼的外交与安全政策，对东南亚区域安全稳定的考量难以得到充分说明。

在分析新加坡的邻国外交及区域安全战略方面，比较具有代表性的观点如下。一是注意到新加坡越来越多地利用东盟这个平台发挥作用与影响，从而提出新加坡双环平衡的战略：外环是针对外部大国的力量平衡，内环是针对东盟内部邻国的力量平衡。其构想是以内对外，获取地区共同利益；以外对内，遏制可能针对小国的强制行为，赢得和平与稳定。该战略的行动范围并不局限于东南亚地区，而是延伸到整个东亚；其行动对象不仅仅是东盟成员国，几乎所有对东亚具有影响力的大国或国际组织都是它积极寻求的力量。这与新加坡在东盟外交的活跃程度和影响力的提升相吻合，但这一概括更契合新加坡的东盟外交，难以拓展为新加坡外交战略的总体模式。二是新加坡作为小国，在追随大国的同时，注重对邻国的安抚，保持同邻国的友好关系。作为最直接相关的安全环境，次区域的稳定与安全对于小国的战略安全意义更为重要，这就使新加坡既要借助域外大国的安全存在维护区域秩序的“规制”和确定性，又要维持与邻国关系的相对稳定，进行均衡的政治与外交互动，避免因与邻国过于迥异的政策差异出现“异质性”。保持对邻国外交和对大国外交之间的微妙平衡，避免与大国的安全合作刺激邻国，这同样构成新加坡区域安全政策的另一重要内容。三是新加坡作为马六甲海峡沿岸国家，海峡安全对其外交战略与安全谋划具有重要意义。虽然同为海峡沿岸国家与能源过境国，但由于不同的地理位置、资源禀赋与发展方略，海峡安全对于新加坡与马来西亚、印尼利益攸关的程度不尽相同。因国内能源、化工产业产值所占比重及对海峡通道的依赖性，航运通道安全及安全态势的稳定对于新加坡的总体安全具有迫切性，这也使其对外交与安全的考量与马来西亚、印尼存在差异。

审慎梳理对新加坡外交战略的不同概括可以发现，尽管相关研究从大国外交、邻国及区域战略等方面考察其特点及内容，但缺乏对新加坡建国以来外交政策的总体考察和细致刻画，难以准确把握其外交战略的复杂构成及具体推行情况，而勾勒新加坡外交战略的总体框架，需要明确建国后新加坡在不同时期的战略侧重及主要安全关切，这就使历史维度的考察成为必需。

二、新加坡不同时期的安全关切与外交战略侧重

1965年，新加坡独立建国，因与马来西亚难以调和的政治矛盾、不断加剧的种族关系及经济僵局，加之领土面积狭小、缺乏战略纵深、资源匮乏，国民所需的一些重要资源须仰仗邻国供给，各种不利因素提高了新加坡的安全脆弱性，生存保障成为其首屈一指的安全关切和战略需求。令新生的共和国安全情势雪上加霜的是，作为安全提供者的英国宣布从苏伊士运河以东撤军，这使依赖英国防务的新加坡必须建立独立防务力量。首任外交部部长拉惹勒南（Sinnathamby Rajaratnam）在陈述外交政策时强调新加坡在国际政治的“丛林”中，在存在长久的敌人的基础上构建外交政策的危险性，新加坡外交政策的首要任务将永远是维护国家独立以免于外在的威胁。为此，新加坡采取强制义务兵役制，建立起训练有素、精悍的防务力量，并不断引进最先进的军事设备，注重与世界军事强国的防务合作、联合培训及军事交流。为保持其威慑能力，新加坡的防务开支一直维持在较高水平，并拥有完整的国家防务体系。

新加坡防务体系的建立，既是对仓促建国、安全无所依附等脆弱性的必然反应，也源于次区域安全环境存在的挑战和威胁。新加坡独立之初，与马来西亚成立联合防务委员会，以增强防务力量、提供相互支援，但不久后，围绕马来西亚驻军的争吵不断加剧，新加坡退出联合防务委员会。两国对种族、贸易、安全、领土归属、领海划界上的一系列问题的纷争，使马来西亚对刚刚独立的新加坡产生一种由敌意、嫉妒和反感混杂的情绪。马来西亚不时在军事、供水、贸易方面向新加坡施加压力，逼迫新加坡就范。独立后，当李光耀表示要重建与印尼的友好贸易关系时，马来西亚非常愤怒。新加坡与印尼恢复数量有限的物物贸易后，马来西亚威胁要进行报复，将出口到新加坡的橡胶和棕榈油转运到斯维坦海姆港（Port Swettenham），而不是相对便利的巴生港（Port Kelang）马来西亚对新加坡构成的威胁致使新加坡的防务、威慑具有隐含的针对性意味，以至于产生这样的评价：新加坡武装部队的战斗秩序似乎是为与马来西亚开战的可能性而设计的。同时，新加坡与印尼的关系也并非和睦。1965年，新加坡判处3名印尼游击队员死刑，招致印尼的不满和对抗，而1968年的海员事件更导致两国关系严重恶化。这一时期，马来西亚与菲律宾之间的“沙巴争端”及印尼吞并东帝汶事件都使地区安全环境异常复杂。1963～1965年新加坡与印度尼西亚的冲突；1969年5月，马来西亚和新加坡发生种族骚乱；1965年以后，印度尼西亚对共产主义者的屠杀以及独立后新加坡和马来西亚之间的紧张局势提高了新加坡安全的脆弱性，并导致其产生被包围的心态。相对强大的邻国的威胁及次区域安全环境的不稳定成为新加坡主要的安全隐忧，新加坡一方面建立自己的防务力量，以发挥威慑作用；另一方面依靠域外大国的军力，以应对区域内的安全挑战。

冷战时期，东南亚地区共产主义的存在和扩展是新加坡异常警惕和极力抵制的安全威胁。20世纪60年代，基于对所谓“共产主义扩张”的担忧，新加坡极力说服美国维持在东南亚的强大军事存在。在李光耀看来，美国是当时世界上唯一具备力量和意志抵御（“共产主义扩张”）这股“无情历史潮流的国家”。“只要美国第七舰队还留驻在本区域，新加坡同中国和苏联的交往就自在得多，否则苏联的影响力必定席卷整个区域。” 借助美国的军力维护地区安全环境的稳定因而成为新加坡外交战略的核心。新加坡鼓励和推动美国在东南亚发挥强有力的安全作用，越南革命的成功及侵略柬埔寨事件的发生，更凸显了新加坡对美国的重视，其认为美国对东南亚安全具有至关重要的外部影响。新加坡寻求加强与美国的军事合作，以延缓美国地区安全作用减弱的趋势。

冷战结束后，随着中国与东南亚国家关系的正常化，中国经济的发展增强了与其他国家在多个领域的联系，新加坡从中获益良多，新加坡开始“更加大胆地致力于在日常生活中以中国为中心的行动”。但与此同时，新加坡也在积极主动强化与美国的安全关系，为美国提供海军与空军基地，并在美军的前沿部署、演习、后勤补给等方面发挥更多功能。在中美战略竞争凸显的背景下，对地区外部环境根深蒂固的不安全感，驱使新加坡将美国认定为该地区最为坚实的安全合作伙伴。同时，与中国日趋紧密的贸易联系以及教育、科技、人文交流的发展也符合新加坡经济增长、稳定、繁荣的目标。在这种背景下，新加坡的战略选择体现出与多数东南亚国家的趋同，即以战略对冲作为外交策略。

随着东南亚地区主义的培育及发展，东盟的地区中心性逐渐凸显，新加坡在东盟发挥的作用也愈渐鲜明。美国“亚太再平衡”战略及“印太”战略渐次推出，加剧了东南亚区域大国竞争的紧张态势，在两国关系中维持微妙平衡愈发艰难，传统的均势逻辑、制衡策略以及大国对冲的推行越发难以维持。在此种境况下，东盟作为地区合作平台的意义得以强化。而新加坡作为地区合作的倡导者，积极推动东盟在地区事务中发挥作用。随着新加坡经济实力及影响力的增强，东盟作为多边主义平台对于新加坡的价值也被认识并开发出来。新加坡注重东盟内部的协调，强调东盟在地区事务内的中心性。同时，以东盟为平台也可以维持区域内部的力量平衡，对区域强国进行约束。

新加坡在建国、发展的不同时期，有着不同的安全关切与利益诉求，推动外交战略进行调整和侧重进行转换。建国之初，针对安全无着、孤立无援的境地，主要依靠建立和发展独立防务体系，形成对周边的有效威慑。而与马来西亚及印尼的纷争与纠葛致使其对次区域安全形势的发展也非常敏感，除凭借本国防卫力量外，美国在地区的军事存在成为新加坡长期推行的外交与防卫战略。这一战略既可以发挥其对地区安全的威慑作用，消解区域强国对新加坡使用武力的可能，也是新加坡对所认为的具有威胁性的域外大国力量的抵制与拒斥。随着中国发展及中美战略竞争的强化，新加坡外交战略上因应美国战略的成分也在增加，其也应同时保持与中国在经济、教育、人文等多个领域的密切接触，寻求大国战略对冲中的有限空间，并在此进程中，利用自身逐渐增强的实力，利用东盟的多边平台增强自身影响力，提高东盟在地区事务中的中心性。考察不同时期的安全关切及外交战略侧重，可以发现新加坡外交战略具有鲜明的平衡特性，总体框架可概括为多环平衡，其中包含内部平衡、次区域平衡、大国对冲及以东盟为中心的平衡。

三、新加坡多环平衡的外交战略

新加坡多环平衡的外交战略从内到外由多圈层构成，经历国家不同时期的发展，各有不同的侧重，其对应新加坡多元化的安全关切及外交重点，融合新加坡保证生存、促进发展、扩展影响的战略需求。

（一） 内部平衡的外交与安全手段

肯尼斯·沃尔兹的均势理论认为国家应对威胁、实现国家目标的手段主要有内部平衡与外部平衡，内部平衡主要指提高和增强经济能力和军事力量，实行明智的战略。外部平衡则对应增强和扩大自己的同盟或削弱和缩小敌对的同盟。新加坡立国之初，最为迫切和现实的需求是对生存和安全的保障，显然，在这种境况下，进行防务力量的建立、发展及保持威慑效能是直接的手段。经历建国时极为有限的防务力量掌握在马来西亚手中以及借助英、澳、新西兰驻军维护安全之后，新加坡决心建立独立的防务力量。首先是从以色列购买坦克和装甲车，建立装甲部队。其次，英国的撤军决定刺激了新加坡加快防务力量建设的步伐。到1971年，新加坡的防务力量包括17个国民服务营、14个后备营，如步兵队、突击队、炮兵队、坦克营、装甲步兵营、野战工兵营、通信营、野战保养营、野战医院和野战供应营，同时还拥有一个辎重运输连、两个海军中队、四个空军中队。在保持具有相当规模的防卫力量的同时，新加坡注重武器配备的质量及更新和升级，不断从美国购置先进的战机、军舰、火炮和雷达。近年来，新加坡为其武装部队采购了先进的美国制造武器系统。例如，它的空军部署了Ｆ-15战斗机、Ｆ-16Ｃ／Ｄ战斗机、ＫＣ-135空中加油机、阿帕奇（Apache）武装直升机和支奴干（Chinook）重型直升机。由于新加坡国土面积狭小，战略纵深缺乏，马六甲海峡重要的战略位置产生的安全敏感性使新加坡在维持装备精良的武装力量的同时，在防务理念上强调“总体防卫”，在作战思想上注重前沿防御，强调军队必须发挥威慑作用以遏制任何外来入侵企图，一旦威慑失败，要力争迅速且决定性地击败入侵者。

（二） 次区域平衡的外交战略

小国外交的一个无奈或者说脆弱之处是几乎无力影响邻近区域的安全环境，尽管国际格局会发生变化，但由于国际关系流动性提高，马来群岛的次区域环境仍然是决定新加坡外交安全战略的核心变量。这种决定性主要来自地理毗邻性、历史纠葛、跨国联系、领导人认知、国家不同的社会—经济结构，对新加坡来说，这既构成威胁的来源，也成为机遇。这种约束塑造了新加坡对邻近国家（如马来西亚及印尼）的外交战略，既要应对两国可能的安全威胁以及国内骚乱外溢产生的次区域安全环境的不稳定，通常以制衡的手段加以应对，也要尽量修复与两国关系中的不睦情况，营造相对和睦的次区域环境。因为相对国际关系层级顶层的结构变动及大国实力对比的动态变化，次区域安全环境显然对小国的生存及发展空间构成更大的影响及制约，安全关切决定了小国的优先外交选择。正如有些学者的分析，在东亚地区实力层级中处于底层的小国除了要应对地区体系性和国内的风险外，还必须防范来自强大中等邻国的潜在威胁。两个邻国战略矛盾升级、国内政治危机外溢或以牺牲小国为代价的和解都可能对小国的安全构成冲击。为了消除上述次地区层面的不稳定因素，小国会与在实力层级中处于顶层的大国建立特殊的安全联系。

新加坡次区域平衡的外交战略由三个层面构成。首先是构建独立的防务力量，贯彻全面防卫的原则，以防止可能的外来入侵及干涉；其次是与处于实力顶层的大国即美国建立密切的防务安全关系，以弥补在次区域环境中相对不利的实力位次，在一定程度上抵消强大邻国的安全威胁，“鼓励重要的地区外国家，特别是美国在区域内的多重参与，被认为是应对脆弱性和补充防务能力的切实可行的方法”；最后是在警惕和防范邻国的同时，巩固、稳定与两大邻国的关系，发展睦邻友好的外交关系。

新加坡建国之初，无论是从地缘位置还是宗教与族群构成的独特性、安全依赖性、资源的依附性等方面考察，马来西亚都构成新加坡的最大威胁。新加坡依靠以色列的帮助发展防卫力量，其防务理念和训练方法建立在马来西亚对其敌对、不友好的假定上：首先是防务理念建立在敌对的外在环境基础上，其次是前沿防卫理念假定占有毗邻领土以创造战时的战略纵深。这些目标都以马来西亚为战术指向。如果说与马来西亚的关系充斥着历史的仇怨，与印尼的关系则体现现实的麻烦。印尼政治精英一直指责新加坡利用转口贸易逃避关税，以至于两国的贸易数据没有公开并被认为是敏感信息。海员事件致使印尼军方考虑对新加坡实施惩罚，新加坡驻印尼大使馆被焚毁，两国长久处于冲突状态。对新加坡来说，其与马来西亚、印尼关系充满紧张和不睦，但其认识到与邻国关系状况对小国来说意义更为重大。外交部部长拉惹勒南在新加坡独立后在国会演讲时表示，要和马来西亚建立一种特殊关系，并强调应同其他国家建立友好关系，尤其是邻近国家，确保外交和防务政策不至于引起邻国紧张和恐惧。因为对小国来说，与大国的安全合作及对其的追随，仅仅是应对地区威胁的一种战略手段。即便在与次区域外大国有着极为紧密的安全关系时，小国也必须顾及周边国家的反应，特别是要考虑追随大国的行为是否对邻国造成直接威胁。在新加坡的外交战略谋划和构造中，如果按战略重要性的同心圆从内向外辐射，那么最为重要的显然是马来群岛的战略环境，吴作栋（Goh Chok Tong）曾将新加坡比作夹在胡桃中间的多汁的坚果。三国之间的关系也被描述为三角关系，在形势恶化及紧张时尤为如此。新加坡在一定程度上利用印尼与马来西亚关系发展的情势，借助在两国之间的外交折冲，维持一定的自主行动空间。

新加坡对次区域安全的关切还体现在，对新加坡而言，海峡的安全具有非比寻常的意义。虽然三国同为马六甲海峡沿岸国家，因所处具体位置、产业发展对于海峡通道依赖程度的差异等，新加坡与海峡区域的政治、安全、经济形势交织得更为紧密。新加坡在海峡管理方面也与两国有所不同，尽管新加坡政府反复声明在维护海峡通道安全方面沿岸国家政策的交互性，但其实际行动并非如此。1971年，新加坡发布一份关于马六甲海峡的联合声明，为有意突出与马来西亚和印尼两国的立场差异，其称：只是“注意到”印度尼西亚和马来西亚达成的协议，即这条海道不是国际海峡，而是可用于无害通过的海峡。而在第三次联合国海洋法会议的谈判中，新加坡、印度尼西亚和马来西亚就马六甲海峡作为群岛和国际海峡的法律地位采取了共同立场，但同样没有采取一致的行动。这一差异体现出三国对海洋通道看法的不同，根源性因素则是海峡通道对三国发展态势有着不同的意义和影响。

新加坡一直是区域能源供应链的枢纽，维持这一地位对新加坡整体发展意义重大。新加坡很早就和美国标准石油公司和壳牌石油公司在石油供应和生产方面进行合作，现在新加坡不仅是亚洲主要的炼油厂，而且还是世界上最繁忙的港口之一、战略石油储备的主要地点、以及一个领先的石化生产商。新加坡的石油及相关产品在价值上占国内生产总值的１／３，能源和化学工业产量也占新加坡制造业总产量的１／３，产业发展及领先领域对能源的依赖显然使新加坡对海峡通道重点关注及对其安全格外关切。作为嵌入性的能源过境国，新加坡对环境的威胁、对枢纽位置所感受到的任何挑战都很敏感，同时倾向于实施优先考虑加强能源供应链安全的合作政策，防止领导角色旁落到区域其他竞争者手中。在具体应对措施方面，主要是通过与海峡沿岸国家及区域外利益相关方的合作，发挥多边合作对海峡区域稳定与安全的功能。在“9·11”事件之后，在恐怖主义威胁的复杂性和迫切性上升的情势下，新加坡强化了对边界、水域及石化厂等敏感区域的检查，并进行各种安全演习。因为对于新加坡来说，恐怖主义产生的威胁不一定直接影响其生存，但可能会赶走投资者，冲击新加坡经济和人口。

（三） 大国对冲的外交战略

新加坡大国对冲的外交战略需要澄清两个问题。其一是怎样的环境或者结构推动和形塑了对冲策略选择，这也是东南亚许多国家需要共同面对的，因而应在普遍的结构性约束下采取相似的政策。传统国际关系理论在解释国家面对威胁的策略选择时，以制衡和追随作为具有概括性的相对简约的行为模式并进行分析。然而威胁本身具有强烈的“安全”意味，所指向的领域更多属于高政治范畴，对于冷战后东南亚区域经济高速发展、文化与社会紧密交织、政治与安全趋向不确定性的复杂态势，仅以应对威胁阐释区域国家面临的结构性约束显然过于简单武断。针对中国与区域内国家的贸易关系、不断增强的经济影响力以及美国依然强大的地区安全存在和军事威慑力，经济关系与安全关系二元分立的总体格局更适合描述东南亚区域的关系结构，但其也未能对区域内社会、文化关系等更多领域存在事实上的技术领先者或等级关系进行描述。根源在于多领域关系的结构性分层，由于不同领域、不同格局、不同权力分布的错位交互影响，在东南亚区域范围内的差序空间，其决定了在不同政策领域的策略选择难以同质化。缺乏以规则为基础的机制、少数的双边联盟、经济和文化历史问题的“低政治”与安全的“高政治”的不可分割性造就了即便是精明的政治家也难以驾驭的结构这种复杂组合的特点，这为亚洲国家在外交政策方针中采取对冲策略提供了强有力的激励。

其二是新加坡的政策工具中包含哪些策略选项，即新加坡面对结构压力时相对特有的政策内容。综合来看，新加坡的对冲战略主要是在面临中国发展带来的结构性冲击的背景下，依凭紧密的经贸联系、政治关系的引领与规制、安全关系上的多国介入与制衡来实现。在经贸联系上，两国贸易、投资数额急剧增长，2013年，新加坡成为中国最大的外资来源国；2017年，对华直接投资达到48亿美元。两国在苏州、天津和重庆成功启动了政府间合作项目，达成自由贸易协定并不断升级。在政治关系上，交流合作领域覆盖广泛，高层互访及官方交流机制逐渐成熟，新中双边合作联合委员会（JCBC）机制、中国—新加坡领导力论坛和中新社会管理高层论坛在两国交往中作用日渐凸显。值得注意的是，新加坡注重在国际机制下依靠规则的约束性和多边机构的“缠绕性”规范中国，作为对中新双边关系不对称的补充，以达成规制中国行为、稀释中国影响力的目的。在安全领域，新加坡强化与美军的防务安全合作，给美军提供海军、空军基地，使美军得以采取轮换方式保持在区域的常规军力。新加坡已成为美国在该地区最坚定的合作伙伴之一。由于对其外部环境存在根深蒂固的不安全感，新加坡坚信美国的存在有助于维护新加坡的自治和选择，支撑该地区经济增长及维护和平、稳定。同时，新加坡陆续与印度签署空军双边协议、陆军双边协议、防务合作协议及海军双边合作协议，两国防务合作不断强化。同周边国家如澳大利亚、马来西亚及其他国家军演的频次不断增加。

（四） 以东盟为中心的平衡

对新加坡来说，以东盟为中心的外交战略至少包含三层内容，首先是以东盟为平台进行积极的外交努力，展示活跃形象，彰显在东盟事务上的中心性角色，增强其外交影响力。经历了东盟成立之初的犹疑和观望，新加坡逐渐开始坚定东盟在全球化及地区化发展进程中战略价值的认知和信念，开始积极主动地提出各种攸关区域内部及地区整体发展的倡议。新加坡在东盟事务中的主导作用体现得渐趋明显，东盟主要的政策倡议几乎都来自新加坡。新加坡提议发起了亚欧会议、东亚—拉美合作论坛、东盟—印度峰会，推动东盟自由贸易区与澳大利亚、新西兰之间构建紧密的关系。驱动东盟决定设立东盟竞争力研究委员会，提出东盟积极共同体。其他如2007年底《东盟宪章》的签署、2011年第三份《巴厘宣言》的通过，2014年5月第24次首脑会议做出的决议等，新加坡在其中发挥的作用得到鲜明体现和各界公认。通过活跃的东盟外交，新加坡得以更有效地维护主权利益，在东盟舞台及国际事务中的作用和影响得到彰显。小国固有的脆弱性、依附性在很大程度上得以缓解和改善，而由脆弱性和依附性导致的边缘性也逐渐消失，以东盟为依托，其中心性作用增加，影响力增强。

其次，以东盟为平台也可以维持东南亚内部的力量平衡，对区域内强国进行约束。在东南亚区域主义发展的不同进程中，印尼、泰国、马来西亚都曾在不同阶段谋求成为区域化的领导者或发挥主导作用，但受制于国内政治经济发展态势，这些国家的关注与重心不得不逐渐“内向化”。这也使新加坡在相对有利的国际趋势和经济政治发展情况总体向好的条件下，谋求在东盟机制下发挥更大的作用，以平衡东盟区域大国对地区事务的支配情况。正如韦民的分析，新加坡针对东盟的外交战略是复杂的双环平衡，内环是针对东盟内部邻国的力量平衡，其构想是以内对外，获取地区共同利益。

最后注重东盟内的协调和强调东盟在地区事务内的中心性。针对美国“印太”战略的推出与美、日、印、澳四方对话机制的重启及对地区合作框架可能构成的冲击，新加坡力推东盟发挥多边对话和协商机制的中心性作用，但仍以确保和加强美国对地区的承诺为前提，以努力实现大国与区域国家的“关系平衡”，从而将相关大国纳入东盟的关系网络中，借助对关系的主动管理和调节，实现各种关系的亲疏均衡和构建的关系体系的环境最优，从而维护自身安全、增进自身权利。在有针对性地应对区域环境的各种挑战上，其近期推出的《东盟印太展望》最具代表性，提出东盟的利益在于促使其经济和安全结构的形成，并确保这种动态继续为东南亚以及更广泛的印太区域带来和平、安全、稳定和繁荣。为此，东盟需要不断发挥集体领导作用，将东盟的中心地位设想为促进印太区域合作的基本前提，利用东盟牵头的机制进行对话以使其成为进行印太合作的平台。

四、结语

新加坡自建国以来受到特殊发展历程及周边环境产生的威胁和挑战，精心设计和构造多环平衡的外交安全战略，并使之成为维护国家安全、促进经济发展的有力手段。新加坡多环平衡的外交战略以建立独立防务力量、发挥威慑作用为基本内核。在此基础上，针对次区域安全环境的隐忧和不确定性，通过引入区域外大国，借助大国的安全存在及其在维护区域秩序稳定上的战略诉求，维持新加坡在次区域结构中相对稳定的位置。同时，力图实现与邻国睦邻友好的政策目标，保证海峡的安全稳定，更有效地满足国家产业发展需求。在区域层面，针对东南亚在多领域错位发展形成的差序格局，新加坡致力于在多个政策领域的层级关系基础上，借助与美国日益紧密的安全连接及与中国在经济领域的密切合作，形成对冲的政策组合，防止两国竞争性关系的发展给本国带来风险和损失。在东盟区域中心性特性逐渐凸显的背景下，新加坡的东盟外交更为积极活跃，以多边机制的平台增强本国影响力、平衡区域内力量及限制使用区外大国等多重目标工具。新加坡多环平衡的外交战略需要凭借一定的战略空间、区域环境和机制要素，未来，随着中美在亚太区域竞争性关系的演化，新加坡的外交安全战略如何因应和调整，值得关注和进一步研究。

由于篇幅过长，省去文章注释及图片

原标题：《集刊 |刘红良：新加坡多环平衡的外交战略（2020年第2期）》

阅读原文