尹稚：国家规划系统的重构时代——畅聊发展规划与空间规划（全篇）

以下文章来源于清华新型城镇化研究院 ，作者清华城镇化智库

清华新型城镇化研究院

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尹 稚

清华大学建筑学院 教授，博士生导师

清华大学中国新型城镇化研究院 执行副院长

清华大学城市治理与可持续发展研究院 执行院长

清华同衡规划设计研究院 创始人、资深顾问专家

2021年4月1日下午，清华大学建筑学院城市规划系研究生课程《国家发展规划与战略前沿》第二讲在建筑学院二层多功能厅开课，尹稚教授以“发展规划与空间规划”为题，系统回顾了建国以来发展规划和空间规划两大体系的历史渊源和相互关系，并深入讲解了发展规划和空间规划两大体系能够相互提供的借鉴和各自的努力方向。

内容来源：清华城镇化智库

各位老师同学大家好，董煜院长邀请我时说本课程以发展规划为主题，让我来讲讲发展规划与空间规划的关系，其实这两个规划的关系曲曲折折是很有意思的。

PART1 一个至今被追忆的“黄金时代”

80年代我学习城市规划的时候，城市规划刚从“泥潭里爬出来”，恢复没几年。期间有很漫长的时期，中国没有城市规划。当然，并非一开始就没有，刚建国的时候，曾经有过一个发展规划与空间规划无缝衔接的时代，这个时代被老一代的规划工作者称之为“黄金时代”。

（一）第一个被中央批准的城市总体规划——包头城市总体规划

这个年代很有意思，现在很多人都知道北京市城市总体规划是由党中央批准的，甚至有些媒体报道这是党中央批的第一个城市规划。其实并非如此，党中央真正第一个批准的城市规划是“一五”期间的包头城市总体规划。当时正值中国建国初期，作为一个工业化基础几乎为零的国家，所有工业产品的产值大概只有发达国家的零头。在此情况下，中国首先要完成从一个农业大国向工业大国的转型。迫于当时社会发展基础和宏观国际背景，我们不得不经历一段“一边倒”的时期，依托苏联的技术经济援助来建设156项工业化工程。这些工厂如何选址，将来城乡之间是何种关系，就业人口从何而来等等一系列问题催生了一个空间规划的“黄金时代”。

图1 包头市1955年城市总体规划

（图片来源：姬卉春.1955版规划出台内幕[EB/OL]. http://www.baotounews.com.cn/xinwen/baotouxinwen/minsheng/p/315011.html,2011-11-23. /）

这个时代是“六统一”时代，即统一规划、统一投资、统一建设、统一管理、统一分配、统一运行，这也是当年留下来印记。我印象中最后一次以“六统一”模式进行建设的项目是北京的方庄住宅区，一个15万人口的住宅社区，也已经是1985年的事情了。

这个时代之所以被认为是黄金年代，第一，发展规划与建设性的空间规划密切合作，在统一领导下实现。当时的国家体制设有国家计划委员会和国家建设委员会两个国家级机构，同属一个副总理管理。所以在那个年代由中央定政治蓝图，国务院定经济和建设蓝图，是标准模式。

第二，是因为从规划策划开始一直到建成的东西很少有走样的。所以，那个年代大家干劲十足，成就感巨大。几十年后，如果再去包头看看，包括当年规划的大型绿化带在内的所有项目几乎全部可丁可卯地建成了，所以大家成就感巨大。但成就感其实有两个非常重要的前提，一是投资来源的高度计划性，当时没有多元化的外资引进，也没有民营资本，没有任何其他投资的可能性，所有的投资均来自中央国家计划委员会根据财政制定的投资预算，再加上一点苏联的援助（唯一的外资来源），纳入国家的统一预算，统一计划分配。与现在市场化投资不同，它具有高度的计划性。再加上单一来源的采购，构成了一个相对简单的闭合系统。如果学过系统工程、控制论，就会了解这种系统的控制相对来说是最简单的，与机械系统几乎没什么区别。

第三，在当时集权化体制下我国实行空间计划、经济计划、空间规划、建设实施（项目）的全链条管理，形成一个可控的自封闭的循环系统。这也是为什么最后的蓝图和最后落地的东西能够可丁可卯对上的原因。这只有在权力高度单一、体制高度单一的情况下才能实现。西方城市规划史上也有相似的时代——神权时代。西方的教堂、公共广场，从投资到一点点建成，短则两三百年，长则四五百年甚至五六百年才最终完成的。但同样是一砖一瓦严丝合缝，那是因为他们内心认为是为上帝建的东西，如果走样要遭天谴。在大一统的中国封建社会时期，也有很多这样的案例，比如以公认是人类建设史上独一无二瑰宝的故宫为代表的历代古都名城，都经历了很长时间的建设周期，但是都严丝合缝建成，这都和权利单一化有关系，所以那个时代留下了一些痕迹。但是真要回到那个时代，也不太可能。

（二）工业化优先下的城市配套工程（先生产后生活）

当时为什么会有先生产后生活？

第一，在那个内外矛盾交织之下的特殊年代，新中国要活下来首先需要实力，需要最基本的国防实力和经济实力，实力是靠“钢铁”堆出来的，这是当时最主要的矛盾。抗美援朝为什么打得那么艰难，我们要用血肉之躯对抗飞机大炮，所以最迫切的就是要先工业化。那个时候怎么看城市？工业化更多是发展规划关注的东西，按照学理工业化跟城市化从来都是“一对儿”，两者融合的越好，城市发展的越好。但是那时我们为什么会重工业轻城市，先生产后生活，历史条件决定了我们先要迈第一个门槛。至于过日子，过苦一点、紧一点，勒紧裤腰带过日子都是很正常的，这是一个打基础的工作。

第二，从规划理论来看，那是一个政治家和技术专家主导的精英型战略规划的典范年代。战略规划由精英主导其实在很多国家都出现过，有的国家传承的多一点，时间长一点；有的国家有过短暂探讨后就灰飞烟灭了。如果大家感兴趣，可以去看一部翻译的著作《整体规划》（当然这部著作和当下的现实已经完全脱节）。作者是一位在苏式体系下培养出来的波兰规划师，他曾经在50年代深度参与过中国的规划建设。改革开放后，他也访问过中国，并且有中国的学者翻译出版了他的巅峰之作。我们现在提倡“以人为本”，其实前苏联体制是讲究以人为本，不以资本为发展目的。

我学习城市规划的时候还没有现在大家习以为常用来算经济账的容积率、密度等指标。在我读研究生时，为了招商引资需要，才在控规里引入一套模仿美国区划和分区规划制度用来算经济账的指标体系。那个年代算的是公共服务之间的账，每1000人需要几平米的粮站、几平米的邮电局、几平米的小学，需要几个医护人员等等，这是效仿前苏联学的结果。其实这种“以人为本”与当下的概念不在一个层面上，而是一种低保层面，是战时共产主义和战时社会主义的遗产，是供给制配套，为了保证人民的基本生活水平。过得好并不在其考虑范围之内。虽然城市公共服务体系公平，但那时也有人把它概括为“共同贫穷”。当然“以人为本”的思想还是流传到今天。近几年强化公共服务供给和公共服务均等化，是因为在改革开放前40年最高速的发展时期，规划价值观里“人”的分量在下降，“资本”的份额在上升。无论是招商引资也好，还是房地产投资也好，最先侵占的都是与人有关的东西，先“砍”绿地，先“砍”公共服务。在资本运作下可以把社区公建变成私人会所，资本主导性太强。在资本短缺时代，书记市长为什么跟着外商转，80年代我作为秘书陪同吴良镛先生出差，只要外商来访，书记市长一定是优先接待外商，不见院士。因为外商是带着真金白银来的，而思想晚点听也没关系。这也体现了当时的价值观。

这种规划还有一个特点，就是把前苏联式的社会主义计划体制推到了极致。其基本假设前提是包罗万象，从经济发展社会建构到空间建设到后期的运营管理等等，事先都可以做出精准化的安排。苏联搞过很多长时间的专家治国，组建以总规划师（技术专家）为核心的团队，把所有应该事先考虑的因素都考虑周全，恨不得连全国人民一年需要几双鞋、几双袜子都策划得非常精准，然后按部就班去实施。这想法其实是系统工程学里典型的前馈控制，前馈控制最大的好处是节约资源，但是真实社会显然做不到。“黄金时代”也终结于第一次全国性的经济困难时期。

PART2 “无序”年代——自组织的作用

这个时代是我们经常讲的三年困难时期。其实在此之前，如果分析“二五”和“三五”的实际情况，已经可以发现远大理想与实际能力之间的不配套，远大理想与中国拥有的发展资源之间的不配套。小的矛盾不断积累，一直到天灾人祸叠加后经济危机的爆发。

（一）一个没有空间规划的时代

这一轮经济危机爆发后，空间规划被迫暂停，这是全国老一代的院士、学者到现在还耿耿于怀的事情。国家计划委员会开了次会，总结第一轮建设当中的各种问题，就是因为搞空间规划的人，搞了脱离实际的城市发展目标，搞了脱离中国实际的过高的建设标准，搞得全国总盘子上千疮百孔，入不敷出。

所以1960年国家计委召开的第九次全国计划工作会议上宣布“三年不搞城市规划”的决定。当然很不幸的是城市规划暂停其实不止三年，三年之后已经是文革前期了，随着文化大革命的到来城市规划也一直停了下去。一直到改革开放以后，才开始恢复规划体制的建立。

（二）空间发育的韧性和历史沉淀的惯性，空间载体的巨大自适应性

很有意思的是，在一个没有空间规划的时代，在一个社会经济发展处于崩溃边缘的时代，城市并没有真的垮掉。这涉及到城市形成的过程，所有有历史积淀的人类聚集环境都有相当强的历史惯性。我们投入在空间建设的道路、桥梁、城市架构基本的骨架，其实是有非常强的自适应能力和很强的抗冲击的承载能力。中国有个特点，我们不是白手起家建新中国的，相当一部分城市在历史上少则有几百年的发展史，例如上海，其实发展历史很短（因为上海地区成陆时间短，历史上大部分地区不是陆地，而是滩涂）。而在陆地环境下，大部分城市都有千年以上的历史，虽然那么多年没有做大的规划，那么多年没有人管，其空间结构并没有被彻底摧毁。只要有人在城市里生活，社会经济生活还在运转，基本维护还在继续。那个时候虽然城市建设几乎停止，虽然社会经济发展很慢，但我们还是在这样的基础上取得了很大的发展成就。

所以搞城市规划一定要认识到，空间环境除了有各种他组织的行为（规划其实是一种典型的对空间资源的他组织行为），其本身的发育还有很强的自组织规律。与宇宙形成类似，在零点几秒中的爆炸，形成了一个初步架构以后，这个架构影响却非常长远。

（三）没有规划头衔的规划年代

还有一点，为什么说没有规划头衔的规划年代。因为这两年规划前边的定语改来改去，最早是城市规划，后来是城乡规划，还立了法，现在是国土空间规划。所以很多人找不着北，觉得头衔变了，是不是规划的核心内容也会变，研究对象会变，核心的价值观也会发生变化。但你会发现，哪怕是在一个没有规划头衔的规划年代，仍残留了一个大建委体制下的城市建设小组或者是小规模的规划设计组，来应对一些地方性的小规模的建设需求。虽然没头衔，但他们受过的城市规划学科严格的学理训练和技能训练仍然在那个时期顶着五花八门的头衔在发挥作用。从这样一个艰难进程中看得出来，先不要计较头衔，当下的结构调整更多的是因为部委分工和走向大部制化改革过程中的阶段产品或者半成品，导致工作名称的改变，而并没有导致研究对象和基础理论的大改变。

（四）不断调整，补锅中的社会经济发展规划

当时的社会经济发展规划，如果回顾中央的历次总结的话，会发现我们有一个特别曲折的时期，那个时候就是不断的拆东墙补西墙，不断的调整，不断的“补锅”，虽然背锅的是城市规划，但是真正补锅的还是发展规划。发展规划体系的工作者，真的叫拆东墙补西墙。我看了一段的历史回顾，每一次5年规划到结尾的时候，没有一个是正常完成的。也自我检讨了很多东西，主观的、客观的、国内的、国际的各种因素是并存的。

后来大家普遍认为那个年代是黑暗年代，因为完全失控，但是失控当中其实并没有那么绝望，它本身的一些运转规律、客观规律还是在发挥作用。所以不要觉得搞规划就是激昂文字，挥斥方遒，就能指点江山，你大概就是给江山添彩的，还真的不是左右江山的，人民大众才是真正能左右这个江山往哪去的。大量劳动者的生产生活方式决定了这个江山的基本面貌。

（五）城市化的起伏动荡

在这个时期，工业化跟城市化的关系受到过很多的挫折，但是从这些挫折当中也能看到，我们开始不断强化对一些客观规律的认识。

所有的建设性规划的失败，首先是发展上的失败造成的。我国大概有两次逆城市化进程，第一次是50年代末到60年代初，随着156个项目的起步，以及后续一系列配套工业的形成，曾经对中国的工业化进程非常乐观（赶英超美是那时候提出来的），那时把赶英超美作为一个发展的奋斗目标，很多的社会经济发展指标是按照当年预测20年以后30年以后的美国和英国来制定的，但显然是我们的条件不允许的和扛不住的。加之中苏关系的破裂，在各种各样国际因素影响下，50年代到60年代，我们第一次出现城市的非农就业岗位大幅度下降，当时很多人已经招工进城，脱离了农业户口。中央给了一条出路，重新返乡把户口转成农业户口，回家种庄稼养猪，自己养活自己。

第二次就是文革当中的知识青年上山下乡现象，现在很多人从意识形态出发去理解这件事是挺荒唐的。为什么有这么大规模的知青上山下乡运动？是因为经历过三年自然灾害时期以后，第一个生育高峰年龄段的孩子们已经成年到了就业年龄，在当时的情况下，城市的经济变得越来越坏，就业岗位的增长远远满足不了就业需求。所以毛主席大笔一挥，知青上山下乡，其实是把城市的失业人口转移到乡村去，在土里刨食，自给自足来养活自己。

从这个角度看，我们的逆城市化现象跟发展过程中社会经济发展遭遇挫折是有非常密切关系的。这也是为什么现在依然在强调，无论是城市发展还是乡村振兴，产业是第一位的，没有产业形成的非农就业岗位，规划出来的人口规模未来就是负担，城市建成后可能就会有空城现象、鬼城现象，农村的空心化现象。如果没有农业现代化、产业化和非农产业的进一步移植的话，依然会存在这种风险。这就是从就业规模和水平的视角，去理解发展规划与空间规划之间的关系。到了80年代，知青开始返城。

PART3 改革开放和原动力的释放

谈到改革开放，要看到改革开放原动力各种各样的发挥。

（一）民营经济的鼻祖——个体户

大家现在浏览各种各样的自媒体时会看到一个栏目叫《大案回顾》，我偶尔会翻翻，因为那些案子都是我们那个年代经历过的。你会发现中国大案要案高发、社会治安一塌糊涂的就是70年代末80年代初，究其原因是失业人口带来的，大规模的知青返城以后没有就业。当时虽然还没有走向市场经济，全国还在疯狂割资本主义尾巴的时候，却允许城市办街道工厂，就是为了安置这些身强力壮充满活力的年轻人。

正是在这种背景下，催生了中国民营经济的鼻祖——个体户的出现。查一下历史档案，各个大城市最早一批个体户，绝大部分是返城知青。那个时候哪怕在街道工厂、五一劳动工厂有份工作，都不会去干个体户，在农村有块地耕种也不会去干个体户。个体户都是真正的失业者，在体系内无法找到就业岗位的人自谋出路，自己养活自己。这其实是非常重要的，打破了所谓的个体经营属于资本主义等论调，在理论上突破了很多东西才取得的进展。

图2 中国第一张“个体工商户营业执照”

（图片来源：姚芃.我领到全国第一张“个体工商户营业执照”[N].法制日报,2008-10-30.）

民营经济发展到今天，已经变成了我们国家经济里不可或缺的组成部分。每年纳税额高于国有企业，每年为国家创造的就业岗位差不多是国有企业的两倍，变成了中国经济体制发展动能中非常重要的因素。但是这个因素并不是计划出来的，投资也好、创业也好、寻找商务发展机会也好，并没有一个自上而下的体制和指挥棒，而是带有相当强的自主性，其对城市生活的介入也形成了对城市空间规划全新意义上的挑战。

（二）外部多元资本的进入

随着外部多元资本的进入，中国全社会固定资产投资和实际利用外资都有长足的增长（见图3、图4），这个过程是一个高度投资多元化和投资利益主体以及他们代表的利益的多元化进程。

图3 1980-2020年全社会固定资产投资变化图

（数据来源：国家统计局年度数据https://data.stats.gov.cn/）

图4 1983-2020年实际利用外商直接投资金额变化图

（数据来源：国家统计局年度数据https://data.stats.gov.cn/）

这个进程发生以后，在“一五”那个所谓黄金时代的控制线路、规划线路基本崩盘了。我们国家最早搞“三来一补”引进外资的时候，真的是没有规则。那时候也是我的规划生涯起步的阶段。当时，如果一个港资能够建设一个给地方带来就业和税收的印染厂，但是非要选址在城市饮用水库边上，很多城市打碎了牙往肚子里咽也得同意。那是一个中国流动资本极度短缺的时代，我们没有原始积累，我们和其他发达国家的工业化和城市化的时代不一样。英国被称之为日不落帝国，如果没有殖民地资源对英国的疯狂输入的话，英国的原始工业革命的积累和第一轮比较漫长的城市化和原始资本的积累其实是不可能完成的。美国如果不是在两次世界大战当中都发了笔意外横财，也不会有美国的工业化和城市化进程在二战以后跨越式、飞跃式的发展。

中国没有这些条件，只好勒自己的裤腰带来干这件事。我们打开国门，只好用我们的资源，甚至是某些权益来换资本，来实现资本积累的过程，跨越城市化和工业化的门槛。大家都知道城市规划有个很基础的理论叫门槛理论，就是所有的城市产业各种发展都不是一条平滑的曲线，每隔一段时间要有一个积累期，然后上一个“门槛”，平缓一段时间再积累，再跃一个门槛，就跟鲤鱼跃龙门似的，要几级跳一点一点跳上去。

（三）土地有偿使用——刀口向内的原始积累

我国在门槛期付出了很多代价，其中很典型的一个代价就是城乡关系。我国的城乡为什么走到今天？一方面是城市的繁荣，甚至最繁荣的城市，和曼哈顿、迪拜也没什么区别，可能还更有人气。但是农村长期以来走向衰落、走向萧条，社会走向解体。其实和我们在城乡关系中用过的两把剪刀是有关系的。

01

工农业剪刀差

我国工业化原始资本是从农副产品的差价中来的，说直白点是通过剥削农民拿来的。通过统购统销，把农产品的剩余价值转嫁到城市和工业品中。工人生产机械工具，但是吃的粮食价格维持在尽可能低的水平，这样工资就低，产品价格就有竞争优势。这把剪刀差最严重时，农民大概只拿到了劳动剩余价值的3/4，1/4进了城，这是很长一段时间城市发展和工业化发展的一个资源保障。

02

城乡土地剪刀差

第二把剪刀差是土地有偿使用。87年我在跟吴先生读博士时，我的博士论文就是研究土地利用规划。正好90年深圳在探讨土地有偿使用问题，所以我在深圳调研过半年，和当时的建委主任探讨土地有偿使用和房地产开发会给中国带来什么。它带来的最大的东西就是利用城乡之间的级差地租，推动中国的工业化制造业登峰造极，推动城市化进程进入一个高速发展阶段。当时很多经济学家测算，从土地无偿划拨使用到有偿使用，激活土地财产资本价值的量是个天文数字。不要觉得招商引资的钱是白来的，或者说只要外商投了资就能形成生产力，并非如此。外商只投厂房（有时连厂房都不投），设备和地是地方政府出的，市政工程配套是政府建的，工人的生活保障、社会服务保障是地方政府提供的。所以我在90年代做研究时，曾经做过一个测算，1万块钱的外资背后要几万块钱的投入，才能形成实实在在的生产能力。这些钱从哪来？当时中国政府是没钱的，就是拿土地的差值作价。如果说工业剪刀差拿走了1/4，土地则是几十倍的溢价的。从一开始大概3-5万一亩从农民手上征地，然后折成30万-50万一亩，去和外商对冲，形成配套资本、配套资金。即我们占股，但是没钱，拿地作价，其实是吃了一部分差价以后的价格。

（四）跨越式发展——土地资本价值的释放

当下，我国政府对土地财政形成了某种程度依赖，因为钱太好来了，从农民手上征地成本大概也就涨了10倍，从早期的几千、几万一亩，到现在大几十万一亩，但市场价值增长涨到了300万、500万、800万、1000万、1000多万一亩地，溢价非常之巨大。这些溢价支撑了什么？很多人说是不是都进了房地产商的腰包，是不是都进了贪官污吏的腰包？进了贪官污吏的腰包可能有，涉土地案件是高发案件，有一定份额，但是总的来看基本是九牛一毛。只有极早期的房地产商曾经拿到过土地超额利润，大概到90年代相对规范化以后，特别是地方政府土地招拍挂以后，其实最大的份额已经不是房地产商拿走，而是被政府拿走了，政府没有贪污这笔钱。我们现在看到的中国基建狂魔的形象，建成的公路网系统、铁路系统，各种公共服务系统，以及我们从改革开放以后暴涨出来的几百所大学，无数的公共服务系统的增长，相当一部分从土地财政中来，推动了中国城市化进程的跨越式发展。土地资本价值的释放主要是国有土地出让金。虽然这两年提倡房住不炒，出让金稍微有一点点非常微弱的下降。

图5 1993-2019年国有土地使用权出让金收入变化图

（数据来源：2010年数据来源于财政部，其他数据来自于中国统计年鉴.）

土地财政其实是上一版中央跟地方分税政策改革留下来的一个缺口。朱镕基总理说当年改革没完成，当年为什么中央要下重手把地方的主要税种、可持续的税种一把拿走，这个我们是有亲身经历的。中央政府当时已经到了中央财政“要饭吃”的程度。总理每年年底要和几个经济实力强、改革开放早、产业发展迅速的省讨价还价和博弈，能不能支援中央十几个亿。当时大概一个省的税收也就是几十个亿，拿1/3-1/4支援中央。地方政府说不行，还要再生产，能不能减一半加5毛，谈个判。以广东为例，广东改革开放的第一代领导人在回忆录里面大量的记录了这些故事，当年如何跟国务院的几任总理为了两三个亿激烈博弈，在北京讨价还价二十几天。在这种情况下，正好赶上南联盟解体，当然解体有种族的原因。南联盟解体以前，中央财税在国家财政中所占的比例已经低于了8%，这意味着中央政府连警察、军队都养不起了。有风吹草动，说叛变就叛变，说独立就独立，说自治就自治。在这样一个国际背景下，让中央高度警惕，回过头来要强化中央财政的地位和作用，但是中央把能征的税和最优质的税种都拿走了，地方政府怎么过日子，当时留了一个尾巴，即土地出让金可以拿来补充地方财政。

现在看，土地出让金其实有两个比较致命的问题。一是，寅吃卯粮。所谓地价其实不是地价，而是趸交的地租，我们实行城市土地批租制度，开发一块产业用地，地价实际上是一次性趸交了15-20年的地租，住宅用地是一次性趸交了70年的租金。这块地已经一次性批租出去了，政府在这70年内就无权再收税了，无权再从土地的开发中获益，那么下一任政府怎么办？只好圈新的地向外拓展，卖别人没卖过的土地。这是推动中国一些城市非良性发展的一个重要的推手。因为这套制度的设计导致在地型政府没有办法从自己的建设成就所形成的资产当中，获得持续稳定的资产性收益。当然房子没白盖，企业、公司进来了，要交营业税，但是房子本身很多年之内无法获益。包括它的增值部分，都进了业主的腰包。中国老百姓为什么炒房子？因为增值部分都归自己，只要看得准，中国房价涨得快，不炒白不炒，比存银行、存股市好多了。

中国的民资一直没出路，改革开放以后我们经历过月坛公园门口炒邮票，长春炒君子兰，云南炒普洱茶，估计老百姓把能炒的都炒过了，后来发现炒房子最合算。中国的住房问题其实变成了一个以土地为核心的金融工具，已经远远偏离了实际居住需求，所以这个问题不解决，房价和可持续住房供给其实是解决不了的。房住不炒，如果不把金融工具属性彻底封锁掉、不能实现涨价归公的话，做不到。

二是，涨价归公的问题。我们标称是社会主义国家，但是没有做到土地资产增值的涨价归公。土地为什么升值？当然有个人的创造设计等等原因，但是最主要的还是大环境的提升。政府公共投资带来的整体城市生活条件的改善，交通条件的改善，公共服务水平的提升。买房的时候老百姓都知道要买学区房，学区哪来的？是因为政府在那办了一个好的小学，但是涨价的部分却都是落在交易者的腰包里了。

当然土地财政也有很大的成就，就是对城市基础设施的贡献。我学城市规划的时候，中国城市基础设施的欠账非常严重。我在北京胡同里住过，地下的下水道建于清朝，民国时期装的裸露明线在屋檐下走，经常有事故，反映出我国在相当长的时间内，基础设施是严重欠账。正因为有了土地财政以后，基础设施不但还清了欠账，现在我们变成了全球最牛基础设施支撑的国家。无论是高铁机场，还是各种行政文化设施投入，都让人目瞪口呆。所以有领导总结说，无论城镇化的速度还是规模都超过了改革之初最大胆的想象。这个成就的背后既有由发展规划引领取得的整体社会经济发展成就的支撑，同时也有空间资源利用和空间资源政策调整带来的自身红利，这两者之间还是在不断交织的状态。

（五）计划经济的最后一块阵地 vs 资本主导的建设进展

城市规划曾经被认为是计划经济的最后一块阵地，也曾被认为是资本主导的建设发展的结果，这是当下我们仍然面对的矛盾。

一是，高速发展中的问题。城市规划这套工作方式，从50年代的形成到后来被打碎，到80年代重建，其基本的自上而下的主导模式一直没有大的变化。我们的投资环境变了，社会发展的动力多元化了，社会的价值观念多元化了，社会阶层的分化出现了，但是我们仍然是按“一刀切”的标准在编制所有的城市规划，而“一刀切”的标准是自上而下定的。例如配套的千人指标、万人指标，其实早就过时了。我记得90年代就研究过当代公共服务应该向什么方向发展，如何既保护弱势群体，又能应对中国日益增长的中产阶级和富人的需求，让他们在国内消费。如果不提供场所，不提供空间，他们当然就跑国外去消费了。所以为什么要提出建国内统一大市场，畅通国内大循环，其实与此相关。

二是，相对关系的调整。改革开放的实践已经证明了绝大部分真正取得突破性进展的领域，都是源自地方经验和中央的总结和推广理论提升。不要迷信哪个天才能够通过顶层设计创造一个全新的极富创造性的模式。这与个人无关，与科学发展水平有关。

三是，土地财政推动形成了资本主导的建设，这一点仍然是我们国家面对的一个问题。虽然现在提倡社会公平，经历了40年以效率为优先的发展之后，遗留下来大量与民生有关的人的问题需要解决，但是尚未形成一套解决人的问题的商务模式。资源怎么来？资源开发以后形成的收益怎么能够更公平合理的分配？其实从空间规划的主体功能区划分开始，到近两年强调的区域协同战略、大中小城市的协同战略、城乡融合战略都是试图在向这个方向探索，但这仅仅是个开始，到现在为止还没有太多值得总结或者值得炫耀的东西。

PART4 新时代不是一天之内到来的

（一）每个时段都有主要矛盾的应对和时代发展的主题

新时代不是一天到的。各个国家在写文件的时候都有指导原则和指导思想，而我国写入宪法、党章和各种国家级的顶级计划的指导思想越来越长，我小的时候写马列主义，后来马列主义、毛泽东思想，然后又加了邓小平理论，加了“三个代表”重要思想，加了科学发展观，加了习近平新时代中国特色社会主义思想。

图6 不同时代指导思想演进

（图片来源：作者自绘）

这说明虽然中国改革开放高速发展时期不长，建国刚过70周年，建党历史刚100周年。要知道中国封建王朝时期，最短命的元朝也存续了90多年，如果算上北元也有好几百年。所以新中国放到中华文明历史长河里面去看，时间并不长。虽然时间并不长，但是我们的探索其实是多方位的。不断寻求信仰跟中国不同时期主要矛盾的应对和时代发展的主题全新的结合点，所以就形成了现在我们写一个正式文件，指导思想越来越长。

中国是一个有高度发展差的大国，我们最前沿、发达的地区大概已经可以向社会主义的高度现代化发展。中等发达地区可能连科学发展观的概念还没普及，还惦记着先污染后治理，怎么挣小钱。最贫困的地区可能连最基本的保障还需要花很大力量才能解决。毛泽东时代要解决的问题，现在还没完全解决掉。我们刚刚完成了5000多万人的绝对贫困脱贫，这是一个最低的底线，虽然全世界没有国家完成过这件事，中国已经取得了巨大的成就，但是真的只是一条底线。还有相对贫困问题，还有李克强总理提到的那6亿月收入不足1000块钱的人，这其实是相对贫困问题。所以我们虽然探索时间不长，但是探索实践的丰富度非常高，而且我们对时代变化的反应和纠错机制的调控其实是非常迅速的。

（二）我们这代人的幸运

我们这代人其实挺幸运的，我们经历了改革开放的大潮。1984年，我还是本科四年级的学生，当时分专业划分到城市规划，跟着吴良镛先生去北海做总体规划。那年我国宣布沿海14个城市对外开放，清华负责北海城市总体规划，那是中国第一个以改革开放理念而不是计划经济理念编制的总规。87年海南建省，我们去做亚龙湾的规划、三亚总体城市设计等等一系列工作，那都是一个全新背景下的探索。90年代在物质文明精神文明一起抓的时候，我在张家港做市委的高级顾问，编制张家港的区域发展规划、总体规划等等，探讨中国在城乡密集地区，城市跟乡村、中心县城跟周边的小城镇究竟是一个什么样的关系。说得直白一点，就是当年芒福德所倡导的田园城市，在中国江南水乡地区能不能有实践的前景。一直到后来各种五花八门的园区、大学城、新城、产城融合、站城一体，一直走到今天，我们开始推动以人为本的新型城镇化建设。这个过程当中，其实空间跟发展一直是互相制约、互相关联，又互相成就的进程。

（三）转型与改革

01

发展规划的转型

这个阶段发展规划的最大变化是什么？从我多年从事空间规划工作的角度看，我理解发展规划最大的转型是有所为，有所不为。不像当年的国民经济发展计划，恨不得老百姓的生老病死都要政府包到底。不要小看“市场”两个字，从邓小平的文章到江泽民的讲话，到胡锦涛时代，到现在习近平总书记执政，对“市场”两个字的地位和作用的认知是一点点向前的。开始讲承认市场合法性，然后承认市场在我国国民经济里面有一定的调节作用，然后认为在社会主义条件下，经济发展也可以以市场为主体，一直到最近的用了一个词叫市场主导资源配置。这是一个最大的变化，会带来空间规划当中很多东西的调整和修改。

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空间规划的分工合作

空间规划其实这么多年一直在折腾专业之间的分工合作和权力制衡的平衡问题。我刚从事城市规划工作的时候，中国只有一个建设部，继承了大建委的一套体系，甚至有一度国家发改委还有一个司是跨在建设部的，双方一起讨论发展规划和未来空间规划管制之间的关系。随后各种原因，导致建设部系统进一步高强度的分化，先把环境分出去了，从专业的人干专业的事的角度来看，独立出去之后有更大的发展空间。

接着就把国土分出去。我做博士论文的时候正好是国家土地总局刚刚着手组建的时候，所以我参与了一些当时的讨论。唯一一个支撑国土从城乡规划里面分离出去的理由，就是中央对农田保护的担心。国土部门占了这个政治高地，走这步就是为了守农田的底线，解决中国人的吃饭问题。因为当时美国刚发布了一个报告《谁来养活中国人》，闹得全中国哗然。一查农田底账又没底气，是不是将来真的会出事。所以这是一个分分合合的过程，而且每一次分离的背后都有学界大佬站台，就是屁股决定脑袋，各执一词，各表一理，自圆其说。这是吴先生在人居环境科学里面，对传统单一学科弊病的一个总结，它不是一个跨学科的思维模式，更不是跨行业、跨专业、跨学科一揽子解决问题的模式，而是划地盘的模式。

当然这种分分合合当中还有一个由于程序带来的权力制衡问题。深圳的第一轮土地跟规划合一的大案起了推动性作用。深圳是最早的土规跟城规合一的城市，地在一个部门手上，地的审批权在同一部门手上，交易权也在同一部门手上，同时在交易土地的时候，规划条件的赋值权也在同一部门手上，能看到这个部门手上的权力有多大，可以在卖地当中为了一己私利或者某种关系，随意的更改规划条件，放大某些特定利益人的利益空间，这个就叫权力寻租，更通俗的说法就是腐败。所以这个大案结束以后，又出现了一轮分离潮，觉得土规和城规放在一块，干部风险度太高，彼此之间连监督机制都没有。当然这些年又开始讲多规合一，是从权力的执行效率来探讨再次合并的可能性。

所以两种规划都在转型，但是发展规划的转型带来的动力机制，可能对中国社会的发展要更深层一些。而空间规划的吵吵闹闹，其实都是关起门来在那点业务分工上做手脚，在权力地盘的划分上做文章，很多人其实并没有认认真真的去想，这个规划到底应该往哪个方面去。

PART5 国家规划系统的重构时代启动

我们进入了一个国家规划系统的重构时代。中共中央 国务院44号文和18号文发了以后，大家对这个时代已经有了切身的感受，同时也一头雾水，尤其是到了基层，新的国土空间规划是干嘛的？“国师”是干嘛的？原来我们刚熟悉了城市规划和土地规划体系，现在合并了，然后起了一个高大上的国土空间规划和“国师”的名字，但是到底能干什么？

（一）改革前序

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三种多规合一的尝试

多规合一是当下体系变革的前奏或者前序，其实是连续几年的三种多规合一的尝试，发改委、住建部、国土部都有过探索。

发改委主导下的多规合一，是从社会经济的发展目标与空间之间如何建立起匹配关系角度切入。这个概念也经历过很多的变化，最早期头脑最热的时候，是发展规划绝对主导空间规划，做好配套。城市本来就是一个配套工程，是工业化和所有产业经济发展的一个配套。后来发现不是这么回事，配套也反受发展水平制约。不能用“拿纸糊的高楼办工厂”，盖不起钢筋混凝土的时候，工厂也投入不了运转。所以这一过程改革开放初期也提出来过，空间规划要无条件的服务于社会经济发展。那时政府已经有服务概念，最早的口号，我记得是在深圳喊出来的，当时住建设部房地产司司长坐镇深圳启动房地产改革，他把口号写在中国第一本房地产手册的首页。

当时因为我们打开国门了，接受了比较前卫的人，接受了市场配置资源的概念，认为规划应当无无条件的服从于市场主导的社会经济发展，因为市场的配置一定会自然而然的形成最优化配置。当然现在已经证明市场本身有问题，我们一直是在市场失效和政府失效之间走钢丝。

住建部的探索更多的是处理城乡关系的一体化。当年在分工的时候，曾经有一种很经典的分工模式，就是规划局管城区，国土局管乡下，北京很长时间都是如此分工。有几位老局长都是一直管了30年乡下没进过城。后来认识到这种管法其实是有问题的。

国土部是管资源出身的。当然这些年我们在资源的破坏性方面确实出了很多问题，尤其是在跨越式超高速增长期中，资源的粗放利用、不良应用产生的重大环境问题等等，从这个角度也做过一些探索。

总体上来讲其实除了发改委的改革带有一点宏观观念之外，后两个改革其实都是在试图重新划权力边界。因为发改委本来就是个宏观协调机构，不是一个执行机构，相对来讲更中立一些。

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地方实践探索

在改革过程当中其实有两个具体实践还是很有意思。

一是厦门当时做的多规合一，定了一个最大的原则，就是党政一把手是规划的第一责任人，这个是在中国体制下对政治权威体系和技术权威体系如何处理关系的一次深度思考。我们老说领导拍脑子定城市规划的事，其实可以查各种各样的城市规划的历史和理论著作，究竟是政治家拍脑子更靠谱一点，还是技术权威拍脑袋更靠谱一点？有无数的事实的论证，因为政治家视野更广，他要考虑的利益均衡的方方面面比技术专家更复杂。所以别看他们拍脑袋是一个很短促的政治家集体讨论头脑风暴得出的东西，往往它的全面性，利益的均衡性，是比技术权威的头脑风暴要更好的。

回到中国体制下，今天北京这个样子了，很多人说规划师应该打板了，其实很荒唐。规划师除了当年在体系下编制规划本子之外，规划怎么落地怎么执行，跟规划师的关系并不大。相当长时间我们的业务模式是以交本子拿到批件为项目终止的。当然这两年不同了，有了陪伴式增长、长期跟踪在地服务等等。政府也想明白了，专家们也想明白了。政治权威和技术权威的关系处理，我认为厦门这场实践是往前迈了一大步的，后来引发中央明确城乡规划的第一责任人是党政一把手，不是某一个政府部门，更不是某一个专家。大概从90年代在给研究生讲城市规划方法论课程开始，就专门讲规划师的作用和地位，首先是个参谋，干得好了是个参谋长，仅此而已，而不是司令员或政委。厦门的成功之处不是简单的技术合并，而是树立了“共同缔造”的概念，实现了政治权威、技术权威和多方治理力量的合一。

二是，建立起社会经济发展的各种目标跟空间落地之间的契合关系和匹配关系，这是在北京做的一系列的实践。北京在2000年总规编制结束以后，建立了一个体制，各个部委办局编制的事业发展规划（部门的5年计划或中长期计划），拿出草案以后要到规委做落地资源校核。所有的事业规划是不能建在空中楼阁当中的，相当一部分具体的设施线路原点、空间站位，不管是天上的地下的，都是要空间站位的，离开了空间资源所有的计划规划都是纸上空谈。所以北京市当时意识到要做一次资源校核。要修条路，要拆迁多少建筑才能形成这条路；要在这个地方设一个小学，后边是否还有后备土地资源，这都不是空口白牙说的。为了改善义务教育的普及率，为了实现同一片蓝天下，让农民工孩子在北京上学，指标很好算，也能很容易算清楚北京有多少农民工，有多少孩子，但是也要说清楚要建多少个班，要建的位置上是否有后备土地资源。这非常典型的说明了所有的事业发展目标，都要有个承载的空间。我在博士论文的第一句话是古书里边摘了一句话，“地者，底也，其底上载万物也”，也就是地载万物。离开土地资源的开发利用分配，很多的东西其实是虚无缥缈的，是落不了地的。

（二）中共中央 国务院44号文、18号文

这两个探索以后形成了后来的中共中央文件。对文件的理解一个就是要看到发展规划的战略性、统领性，因为它是由我们国家的人大（国家立法机构）审议批准的。空间规划其实更多的是偏重基础保障和实施。

我在清华大学中国发展规划研究院成立的论坛上谈过一个我对发展规划和空间规划结合的“1+N+1”的设想，顶层是发展规划，底层是保障性的空间规划，中间会有N个专项分类规划。

首先，要坚持在一个总的纲领下和一个算总资源账的情况下分专项、分工干活。没有一个部委是可以在城市化这么庞大的一个框里边包打天下的，尤其是当最终要把一个政治蓝图变成可落地性的可操作性的东西的时候，其工作量和难度是不可想象的。

图7 1+N+1规划体系

（图片来源：作者自绘）

其次，还要有尺度分级。要知道我国的行政体系是逐级授权的，中央管什么，省级政府管什么，区域级政府管什么，大中小城市不同尺度的政府它的责权利是不一致的。非要让一个街道基层政府去讨论海淀区的发展战略问题，这是不行的。基层政府既没有人也没有资源，更擅长的是街区环境治理问题，以及老百姓日常的家长里短的问题。所以这两年北京有一个做法，就是中央布置一项工作，逐级分解，把市政府总目标切成多少份分给区里，区里按街道尺度再切多少份分。其实有些工作可以这么干，相当一部分工作是不能这么干的。

为什么我国在管理上有一级政府一级事权之说，就是因为关注的东西是不一样的。国土空间规划这个体系从国家角度来讲，更多的关注以主体功能区为核心的大账的计算，国家要保障基本生态安全，得留下多少生态保育用地；为了保障粮食安全，要留下多少农业主产区；剩下的是城市化的优先发展区。中央会从国家尺度上来研判，不需要一竿子插到每一张城市总图，每一个乡镇的一砖一瓦。

所以在我的理解里面，未来的空间规划其实是根据事权分配，一上级政府把该管的事权拿走，然后逐级给下级政府留白的一个过程，一直渗透到最基层，一级政府一级事情去做。这是一个尺度分级的概念，它会出现大量在国家尺度的规划里，省级尺度的规划里。传统的区域规划理论会带有更主导的学理色彩。那么在城市以及城市以下这个层面，传统的城市规划学科必然会发挥更大的作用。

所以不用说名称一改，恨不得连学科名称都要去改一遍，这是非常荒谬的事情。当然这只是个起步，这个事情其实并没有完，我在曾经发过一篇文章说“让子弹飞一会儿”。

（三）推进的和遗留的

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业务整合 vs 权力分配

虽然我们从工作需求角度来讲，它是有底线的，不能三年没有规划，重回那个混乱年代去，虽然在转型、在调整机构，但是要求突击性两年之内必须有个全覆盖的规划编制完成，保证规划大体上不至于失控，不至于又回到那个无序的年代。但是是不是这两年做完了，技术体系就完整了？所有跨学科交织的学理就讲明白了？我觉得不可能，可能要花10年、20年甚至更长的时间，要不断的根据新遇到的问题来丰富和完整社会主义国家的规划体系，而且这个体系跟国家走向治理现代化有很密切的关系。并不像我们原来的想象，要不然政治权威说了算，要不然学术权威说了算，还有很多利益主体会加入进来。业务整合、权力分配，其实一直在努力，但是目前取得成果其实有限，还遗留了大量没解决的问题。

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央地关系中的困境

央地关系还没有完全解套。过去城市规划，最重要的有近200个城市要国务院审批，国务院开部委联席会审批，我们开玩笑，审批办就那么几个人，一年要批200多个城市，平均一天去一个城市，能看到什么？一个正常的调研，无论如何得在那城市待一周，多少年才能把城市跑完？有什么资格来批这个东西？其实很多的一厢情愿抓权力的设想没有办法立住脚，所以这场改革其实并没有完。

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目的设定，目标导向 vs 空间管控，行为管控

发展规划解决的是目的设定、目标导向，空间规划要做的是传统上我们擅长的是空间管控问题，但是我们遗留了很大的一个空白领域，叫行为管控。我们现在的技术控制手段其实是空间隔离手段，试图通过空间隔离手段来解决所有的社会经济发展当中的冲突，其实这是一个很初级的办法，这是200年前城市规划刚起步时候的办法。划条线，划条隔离带，划个隔离区，把不同的有行为冲突的这个功能摆布一下，放得远一点，用空间的划线方式把它隔离开。其实这个手段现在已经越来越不完全管用，有些东西还可以这么做，但是相当一部分不完全管用了。

比如混合用地问题，一块土地上的功能混合动力越高，越有利于节能减排，高强度的降低交通成本。欧洲在生态城市示范当中的第一个要求是短出行，城市短出行靠什么来？靠功能混合混出来的，不是靠大规模分区来的，大规模分区是近百年前雅典宪章时候的事。

李克强总理说要提供创新产业用地，城市规划界直接就懵了。创新产业用地是三产还是二产还是一产，这几产里都有创新，日常生活里有创新，这东西怎么划？这些都直接挑战了我们对土地混合使用、空间混合使用的认知。现在已不是简单平面型的土地性质合作，我们在雄安做的站城一体方案，已经涉及到立体空间的复合利用问题，高强度的混合使用问题。这种混合使用当中还会不会有行为冲突？肯定还会有，但不能靠划线解决，这带来了从产权3D划分，到立体化跨工种运营管理，到复杂产权收益分配等一系列改革。

一栋高级写字楼低层有儿童教育机构，可能还有健身房，每天西装领带金袖扣的精英，和光着膀子来健身的，不可能没有行为冲突。但是靠空间隔离能完全解决的了吗？不能。需要走向行为规范管控。其实在国际上很早就有实践。举一个很典型的例子，在一片住宅区里面能不能建设工业化项目？有些国家就开始规定，遵守某些行为标准，就可以准入。例如：第一，产生的噪声必须控制在某个量级以下，不能干扰居民日常生活。第二，采用的运载车辆不得高于多少吨位，不能把居住区里边的道路压碎了（工业区的路面道板和住宅区路面道板厚度不同）。第三，工作时段必须限制在某一个特定时段内，不能跟正常生物钟的居民生活产生直接的冲突。类似这种有二、三十条的行为规则。一个工业投资商，社区是其劳动力的主要来源，这个厂能达到所有的这些行为标准，就在这个社区里设这个厂，那不是天大的好事吗？最短的出行距离，最好的职住平衡的机会。

但是现在的这套控制空间管制办法，不管怎么相互算计，都算不出来这样一种东西，所以这是摆在空间规划面前的挑战。而行为管控其实在发展规划、环境规划里面经常要用的东西。负面清单就是约束负面行为的。所以空间规划师不要一天到晚盯着有限的工具箱，现在的问题复杂性需要我们疯狂的扩充这个工具箱。

PART6 深层次的理论思考

（一）人类追求未来的范式

最后谈一点深层次的思考，就是人类追求未来的范式。因为规划是人类追求未来的一种诉求或者一种手段，一种真实的需求。

人是有双重性的：一是生物性，自然的基因就决定了除了试错之外没有别的更好的渠道。人类从进化到文明发展几十万年，凡是试错失败没有纠正回来的，基本都消失了。凡是能活到今天的，都是文明发育的比较好，有纠错能力的。

二是文明性，不在乎你发现你的错误，更在乎的是纠错能力的培育和纠错成本的下降。有时候在国际博弈当中，就觉得美国有些政策不合理，它就是一个“年轻小伙子”，200年历史的积淀，所以就会那么几招。但是中国是一个有2000年博弈历史的大国，其政治智慧手段，腾挪的余地可能想的跟他会完全不一样，这就叫纠错能力。

我们老讲一张蓝图绘到底，不是说这张规划总图和一张施工蓝图、总图3年5年不调整。以图8为例，图中的开口方向代表一张蓝图，这是一张政治蓝图。发展规划更像开口上下的两条警戒线，不能超出警戒线，最好在这个域内运行。开口里边有无数的专项规划，在设定的方向上探索。凡是突破了负向阈值的，按我们官场的说法叫“交学费”，付了不该付的额外成本。如果规划精细化程度好，纠错调整迅速，就能保证其在一个能容忍的区间之内往前发展。当然你如果超出正向的域边界，可能带来一些意外惊喜，没准球坐标中开口轴线会往这个方向偏移一点，适当的在有限幅度内做一些调整。

图8 人类规划未来方式图示

（图片来源：作者自绘）

所谓规划折腾，最怕的就是在球坐标里开口方向经常做180度、90度以上的大的道路方向选择上的折腾，包括评估体系忽紧忽松的折腾，一会政策放宽了，一会又严的不得了了（所谓的一管就死，一放就乱）跟这两条边界控制有关。

当然随着历史的延长，你会看到这个开口越来越大，不能放任如此走下去肯定也不行，放得越大，纠错的警戒效果就越差。所以每5年要重新找一个原点，再画一道警戒线。每5年画一条线，最后会发现真正那条纠错曲线大体平均是两条平行线，把我们的成本控制在一个有效范围内，这个其实是所有规划最底层的基础理论。

（二）从发现问题到解决问题的范式

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前馈控制和反馈控制

前馈控制就是典型的计划经济的思路，它的科学依据依赖于科学技术的无限度的发展。即天上地下所有的事情都搞明白了，然后做前馈性控制，是确定性最大化条件下的最优模型。但无论是自然科学的进步，还是社会科学的进步，还是其他情感类的、艺术类的、人文类等等与科学不相关的，所以永远不会有真正意义上的100%的前馈控制出现。

反馈性控制其实是应对不确定性，通过市场信号末端反馈回来的信号来调整前端决策，其问题就是资源浪费。这些年来在技术上升级，智慧化、数字化其实是减少信号反馈时滞。当下，各种电商平台很快就能知道什么东西在畅销，什么东西开始出现了滞销的趋向，调整速度比原来快多了。原来从生产到销售这个过程，到年终统计时候才发现问题，现在可能都是实时信号。

不管是前馈控制还是反馈控制，将来技术上的瓶颈其实都是信号时滞的压缩。未来的道路一定是混合控制，反应在体制上就是你中有我，我中有你的混合经济体制。

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单目标机制和复合目标机制

面对着这种目标机制的，从单目标机制到日益复合目标机制的出现，就是为什么我们要讲协同平衡、博弈、妥协与共治。说白了一个城市会长成什么样，不是某一个人说了算，也不是某一类专家说了算，是政府、社会、市场以及所有的参与者共同缔造的。

（三）国家建构中的二种力量

当然从手段上也开始日益多元化。过去传统城市规划，特别在中国的传统城市规划，大家比较迷恋的是强权体制，所以有自由裁量权。这只是国家建构当中的一种权利，所有的现代文明国家其实是两种权力并存的，一个是国家强权，这是不商量的，也没什么可商量的。

但是还有很多利益度让是通过交易来实现的，因为国家承担着建立公平公正的利益度让平台的职责，定游戏规则的职责。所以在未来的发展当中，要实现共同策划，共建，最后利益共享，其实不仅仅是一个国家强制性权力在起作用，同样建立一套更为普适化的交易规则变得越来越重要。

这也是为什么我们讲“双循环”要“外循环”促进“内循环”，国际市场的交易规则，其实大家基本上是约定俗成的了。虽然我们在试图改变一些美国的霸权规则，但也得拉上足够的兄弟，才能真干得成这事儿，不是说一厢情愿就能干成的。国内市场过去规则更弱，还不如国际市场。如何维系“外循环”，以“外循环”建立的规则来倒逼国内统一大市场的形成。我开玩笑为什么大家不去海南旅游而跑东南亚去，虽然是国内市场，旅游成本比去东南亚玩一趟成本还高。在菲律宾学潜水，只需要付国内市场1/2的价格，这就说明我们的市场还不是一个统一化市场，是一个资源垄断性的市场。

图9 国家建构中的二种力量

（图片来源：作者自绘）

PART7 规划走到今天

规划本身发展的探讨其实有两条主线，一个是技术演进的主线，一个是运动演进的主线。我在方法论课程里经常给研究生讲，他们老说选题困难，不知道选什么题目，我说你至少从这两条线选题目，应该有无数的题目值得你去做。那么对这个主线稍微展开几句，以空间规划来举例。

（一）经典的空间规划及其发展（决策背景的逐步扩大）

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实体规划（Physical Planning）

空间规划从早期的实体规划（Physical Planning）一点一点发展，其早期是标准的目标导向，而且多少有点本末倒置。那个年代的规划师相信一个美好的空间环境必然带来美好的生活。后来发现不太靠谱，确实那个年代创造了很多很前卫的空间环境，但是在那个空间环境里活着的人依然过得很痛苦。

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实证规划（Positive Planning）

这个东西太高大上了，不被接受以后，在很多国家发展出来实证规划（Positive Planning）。不要看那么远，共产主义太遥远了，也不要看5年-10年，先探讨城市当下有什么问题，推动议案，推动辩护，推动地方法条的调整来解决实际问题，在美国非常盛行以辩护律师为主体形成的实证主义规划。规划师的主要任务是针对现实问题争取权益，打各种五花八门的官司，打赢了，就推动一条法案的建立，就让生活中某一个很小的方面可能有一点改善。

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综合规划（Comprehensive Planning）

当然双方都在探讨这个过程中，发现大概目标导向跟问题导向要结合，这就催生了综合性规划（Comprehensive Planning）。既要立足长远，也要解决现实问题。现在中国两个结合做得还算比较好，对比美国体制下，还没有看到他立足长远是怎么实施的。好像美国也不干这活，形成了一个很庞大的城市律师阶层以后就更不会去干这活了，因为要养一个阶层。

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连续规划（Continuous Planning）

连续规划（Continuous Planning）其实就是试图解决信号反馈时滞问题。过去的规划是非连续性的，一次编完管5年，每几年有一次调整，至少不会每年都有调整。现在我们的政策调控机制跟当年已经不一样了，出政策几个月大数据就可以反馈，即可了解政策是“打准”了还是“打偏”了？受益人是施政者希望受益那批人还是根本跟他半毛钱关系都没有，很快就会有判断，这个规划连续性会跟着技术的发展越来越好。

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环境规划（Environmental Planning）

当然也有更疯狂的设想——环境规划（Environmental Planning）。这个环境规划不是环保部的环境规划，而是八九十年代，西方出现了当代“天人合一”理论，即地球不仅仅是供人生存的，规划不仅要考虑人的生存状态，而且要考虑所谓地球生境，要给所有物种留活路，做完整的生境环境规划。这是一个超级思维整合的产物，但是到现在为止尚未见到一个实践范本。因为这个规划涉及面毕竟太大了，涉及学科超过了现在的社会科学、组织科学的发育能力，尚未找到一个可行模式。

（二）超越实体的探索（决策方式的改变）

另一方面，空间规划不仅仅是一个技术进程，同时有超越实体的探索，其实也是一个决策方式不断演进的进程。因为规划是一场社会改良运动，发源于200年前到现在还没终结，大概人类社会终结以前它也不会终结，因为大家总有过更好日子的追求。

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战略规划（来自专家政治的科学化尝试）

规划最早是战略规划起家的，战略规划其实来自于专家政治的科学化尝试，同样是拍脑袋。不要觉得拍脑袋很简单，不要觉得自上而下就那么容易，拍脑袋也是有规则、有规制、有规程的，规则、规制、规程搞得好，决策也能达到相当的水准。当然随着各种多元化现象的产生，光靠人拍脑袋，各方七个不平八个不愤的就越来越多了。

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可参与的城市规划（来自市民社会的民主化挑战）

首先就是市民社会的觉醒和挑战，老百姓知道自己应该有什么权益了。中国建国以后第一次有了一份民法典，老百姓的基本民权越来越清晰。过去大家对此没什么概念，现在因为大家的权利意识增强，在城市里生活、在城市里就业，有权要求城市保障他应该有的利益，这就是可参与式的城市规划。

当然不同的国家体制不同，其参与方式、规制和流程是有巨大差异的。中国作为一个有东方集体主义传统的国家，究竟是以分散的个人形式来参与，还是以一种半组织形态来参与，这都是值得讨论的东西。我并不觉得完全以个体为参与，最终结果就是好。

1994年我参与世行在加拿大不列颠哥伦比亚大学（UBC）举办的环境影响评价师短训班时，有一个很经典的案例。当时温哥华在和西雅图争夺北美北部的国际航空枢纽，加拿大的民主比美国更“厉害”，是人人均权的一种参与机制。当时机场跑道末端大概有不到100米侵入了一种海洋濒危生物的栖息地，然后以此为议题讨论。全民参与公投，最后形成的公投文件用密集书柜装了三层楼。等讨论确定了，西雅图机场也建完了，国际的航运分工格局也已经改变，讨论也就没意义了。所以民主是有成本的，不要觉得是喊喊口号就完了。

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经营的城市规划（政府经营城市的制度化尝试）

经营的城市规划，即政府拥有巨大的公共资产，这些资产难道不能拿来干点经营性的东西吗？中国政府历来没这个思想障碍，中国政府天生就既是运动员也是裁判员。但是政府在经营的过程中也会带来各种非规范性行为，所以经营的城市规划其实是政府经营城市的制度化尝试，而不是一种无序化的参与经营。如果用公权力无限度的侵犯私权利，所有小商小贩就没活路了。中国历史上的多次改革都是这么操作的，例如政府过度垄断特许经营，最后没有哪个有长期的好下场，短期内为了应对战争快速积累财政收入，是可以接受的，但是如果长期如此，国家经济最后会垮掉。

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互动的城市规划（政府干预市场的制度化尝试）

还有互动式城市规划或者叫沟通式的城市规划，这其实是政府干预市场的制度化尝试。如何跟特殊利益集团和强势资本集团谈判沟通，协议土地出让，其核心是如何制定规则，不让利益集团把所有好的东西都拿走，留下应该保住的公众利益、公民利益。从最早的独断专行，大一统自上而下集权，到开始找各种伙伴来商量、跟老百姓商量、跟经营者商量、跟市场商量，城市规划还有底线没有？有。不管如何变革，有一部分东西是不商量的。

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管理的城市规划（政府管理资源的制度化尝试）

这部分东西是什么？从全球经验来看，这部分东西集中在两个方面，一是稀缺性自然资源，二是稀缺性历史文化资源，这两类东西大家明白毁了就不会再回来了。所以几乎所有的国家，哪怕是最崇尚自由资本主义的国家，对这部分的管控依然是强权管控，是不容商量的，甚至是高强度空间隔离管控的。以加拿大的水源保护地为例，它的水源保护区是带刺电网加装甲车巡逻的，一个人都不许进去。反观我们的水源保护地，放马、放羊、放什么都可以。

因此哪怕从空间规划的这个角度来看，一条技术的线，一条决策方式的线，其实都在不断变化之中。

（三）现代科学探索中凸显的不确定性考验了什么

我们这代人是学理工出身的，当年入学的时候执迷的是数理化，楷模是陈景润，认为世界所有东西通过自然科学的进展都应该是确定性的。学的越多发现越不是那么回事，不确定性的东西越来越多。自然科学已经从追求确定性转向积极的揭示和探索不确定性。

社会科学更不用说了，社会科学自诞生之日起就是为了应对不确定性，如果能算出个1+2=3一样的公式，就不是社会科学了。

在日常决策当中，不确定性决策更是日常的治理、管理中的普遍现象。在这么多年的实践基础上，我的总结有这么几点：一是要重新认识价值观的作用。很多东西的决策是价值观导向决定的。二是积极改进公众参与。此公众参与既包括了跨行业的学者技术人才、跨部门的干部参与，也包括不同层级的有相关成员角色的参与。参与者一定会越来越多，最终实现共建。三是改进决策领域的认定。城市科学、城市未来的规划是某个学科的东西吗？一定不是的。首先它是个跨学科的产物，是领域科学的东西。甚至近几年有些研究学科史的学者提出一个叫超学科概念，但是我看了两篇论文还没敢表示赞同。大概再过50年、100年以后，人的认知和沟通真的到了那个地步，也许会出现真正意义上超学科群的出现。四是改进科学认知，更倡导科学家应该有人文情怀。这与现在我们提倡以人为本是密切结合的，如果没有这个，肯定做不好任何一种规划。

（四）走向决策的科学化和民主化

在规划领域，无论叫什么规划，政府、市场、市民，能否在这个规划当中找到你的立足点是好坏的评判标准。找到立足点，这个规划可能就是一个好的规划；找不到或者被排除在外，这个规划将来在实施当中一定有缺陷、有漏洞，甚至可能是千疮百孔。

谢谢各位。

排版 | 孙青

封面图 | 图虫创意网

文内图片 | 尹稚教授PPT

原标题：《尹稚：国家规划系统的重构时代——畅聊发展规划与空间规划（全篇）》

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