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审判研究 ▏行政诉讼一并审理民事争议制度检视与重塑

2021-04-09 14:41

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

行政诉讼一并审理民事争议制度检视与重塑

该文获天津法院2020年度学术讨论会三等奖

论文提要：

本文以98份案例为样本进行实证分析，探析现行行政诉讼一并审理相关民事争议制度的适用条件、范围，分析目前该制度适用范围过窄，一并审理制度适用率低，法官对该项制度态度消极，对当事人引导释明不到位，且当事人选择适用的意愿不够强烈等问题。且该制度缺乏完善的理论支撑，没有较为完备的法律法规对实践进行指引，在审理实体和程序层面缺乏统一裁判尺度，导致审理的流程、相似案件的处理结果均不相同，一定程度上损害司法权威，偏离立法初衷。

针对制度适用现状及问题，从立法溯源、行政诉讼与民事诉讼的制度差异、配套制度不够完善，制度适用缺乏内生动力、以及价值引导不到位方面深入探析该制度产生适用障碍原因，深挖病根。从现实基础出发，构建一并审理制度实质性解决争议、切实维护当事人合法权益、维护司法权威的价值基础，提出有条件的扩大该制度的适用范围、完善当事人申请和法官释明的综合运用，以及对一并审理模式、配套制度、审理流程等方面提出建议，为审判工作提供思路和方法，对司法实践有所裨益。

以下正文：

引言

随着行政权力逐渐在私法领域的扩张，行政法律关系与民事法律关系逐渐交织，可能出现裁判冲突和诉讼迟延问题，2015年实施的新《行政诉讼法》第六十一条正式确立了行政诉讼一并审理民事争议制度，①2017年审议通过的《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称行政诉讼法解释）对于该制度具体适用做出了进一步的规定。作为一项解决民行关联案件争议、推动行政诉讼格局转变、实质性解决行政争议的重要制度设计，在实践当中并未得到有效推进。对此，笔者通过实证样态分析行政诉讼一并审理民事争议制度适用上的难点和堵点，结合处理相关问题的理论与实践，对相关问题进行分析论证，以期能妥善解决该制度在实践当中的应用问题，化解矛盾纠纷。

一、检视：行政诉讼一并审理民事争议现状及问题

笔者通过裁判文书网查找相关案例，分别以“行政案件”、“一并审理”、“民事争议”、“行政诉讼法第六十一条”为关键词进行搜索，时间节点为2019年1月1日至2020年6月30日，共检索到163篇裁判文书，并对检索到的文书进行逐一阅读和分析，剔除关联性不大或者不涉及民事行政关联案件以及扣减一审二审同时录入的情形共收集文书98份，通过对这98份文书的研究，对现行行政诉讼一并审理民事争议制度运用现状及问题进行探讨，主要内容如下：

（一）行政诉讼一并审理相关民事争议的条件

1．行政诉讼成立

行政诉讼成立是一并解决民事争议制度适用的前提，如果行政诉讼不成立或者未立案，当事人只能单独提起民事诉讼。该项制度下，行政和民事两个争议同时存在，且基于同一法律事实产生。只有行政争议与民事争议一并进入实体审理的程序，才能一并审理。如张全贵与温县农业农村局土地行政登记一案,本案中，原告起诉温县农业农村局，要求撤销已经发放的农村土地承包经营权证书，并发放正确的农村土地承包经营权证书，但温县农业农村局并非涉案农村土地承包经营权证书的发证机关。②该案被告主体不适格，不属于行政诉讼受案范围，应予驳回，当事人对于一并审理的诉讼请求自然也不成立，也就无法一并审理。

2.当事人在一审程序中主动提出一并审理请求

行政诉讼法解释规定，当事人请求一并审理民事争议应当在第一审开庭审理前提出,如郑州市管城回族区人民政府与杨萍、杨鹏山拆迁补偿纠纷一案，③二审文书中明确指出，是否一并审理相关民事争议，需要当事人的申请，法院不能主动进行。哈万刚与沈阳满融经济区管理委员会确认拆迁补偿安置协议及发放征收补偿款行为违法一案，④哈万刚对于《承包土地转让协议书》及案涉土地转让关系相关的补偿权益有异议，本案中，在初审起诉状及初审庭审前哈万刚均未依法提出一并解决民事争议的请求，不准予一并审理。

3.行政争议与民事争议具有相关性

行政争议与民事争议具有相关性是行政诉讼一并解决民事争议的基础，其主要内容包括：一是行政争议与民事争议的主体相关；二是权利义务相关，即受到行政行为影响的后续民事权利义务出现争议以及行政行为的基础是民事权利义务关系，作为基础的民事权利义务关系出现争议。⑤三是诉讼请求具有相关性，由于两种争议的产生是基于同一客体，那么在两种诉讼当中，诉讼请求必须具有关联性，如确认房屋权属与房屋登记行为。四是处理结果具有相关性，在裁判当中体现为民事争议是解决行政争议的前提，或者行政争议是民事争议产生的基础。⑥

4.不违反管辖规定

适用一并审理制度要求不违反管辖规定，要求属于同一法院管辖，并处于同一审判程序。民事诉讼的地域管辖基本原则是原告就被告，行政诉讼一般以最初做出行政行为的行政机关所在地确定管辖，且行政诉讼与民事诉讼的双方当事人诉讼地位并非对应的，在确定管辖上难免出现冲突。在涉及到不动产等诉讼当中，行政诉讼可能与民事诉讼中确定的专属管辖原则相悖。如广西地鸿房地产开发公司与南宁市邕宁区人民政府、南宁市邕宁区房屋征收补偿和征收拆迁办公室、一审第三人广西徐重机械有限公司确认行政协议无效一案，⑦地鸿公司与徐重公司争议涉案房屋权属，地鸿公司请求确认涉案征地补偿协议无效，二审法院认为在行政征收案件中，人民法院在以不动产物权归属这一民事争议作为被诉行政行为合法性审查的基础事实时，不宜超越专属管辖的规定，主动对不动产物权归属问题作出判断。因此，根据不动产专属管辖的规定，地鸿公司与徐重公司争议的涉案房屋权不属于可以一并审理范围。

（二）行政诉讼一并审理相关民事争议的案件范围

《行政诉讼法》第六十一条采用列举的方式，将一并审理民事争议的范围限定在行政许可、登记、征收、征用和行政裁决当中。

1.行政许可案件

当事人提起行政诉讼，请求法院审查行政机关的行政许可行为的合法性。如张学会诉请撤销围场满族蒙古族自治县国土资源局为原审第三人刘军颁发的围国土资备（2014）049号养殖项目备案证一案，⑧刘军所建羊舍界址范围与张学会持有的林权证的林地使用范围存在争议，由于该《养殖项目备案证》不符合相关规定，备案证应当予以撤销。行政许可案件当中，审查行政许可行为的合法性一定程度上依赖于对民事争议事实的审查，由于存在这种事实上的相关性，一并审理制度能更好的发挥解决效益，切实化解矛盾争议。

2.行政登记案件

对于确认性登记行为的诉讼采用一并审理模式能妥善解决争议，如陈高辉与合浦县自然资源局土地行政登记一案，⑨一审法院认为陈高辉对涉案土地登记行为提起行政诉讼，须以其享有对涉案土地上房屋的所有权为基础，陈高辉应当先行解决民事争议。因陈高辉不提起民事诉讼解决民事争议，不能证明其对涉案土地上房屋享有物权，与被诉行政行为也无利害关系。二审法院认为原审法院未向陈高辉释明可以申请一并解决民事争议，直接让其撤回起诉另行提起民事诉讼，不同意撤回起诉则裁定驳回起诉，不符合法律规定。本案中，当事人未提出一并审理请求，亦未提起民事诉讼，法院在审理行政案件时，应当将与被诉行政行为相关的民事争议作为被诉行政行为的主要事实进行审查和判断，而不能未做任何说明直接认定当事人的请求“不符合法律规定”。

3.行政征收、征用案件

实践中征收、征用主要涉及到确认征收行为违法、房屋补偿安置等案由，如冯德娥与济宁市任城区人民政府安居街道办事处及原审第三人马幸福拆迁补偿纠纷一案，⑩本案中，所涉土地上种植树木及建房，系刘宪新、冯德娥、马幸福、金敏合作种植及建设。马幸福、金敏作为涉案树木种植合伙人，作为有独立请求权的第三人申请参加本案诉讼，实际上享有原告的诉讼权利，其提出确认所有权以及赔偿数额分配属于独立的诉讼请求，实际上是请求法院一并审理相关民事争议，符合法律规定。

4.行政裁决案件

行政裁决是指行政机关或行政机关授权的组织，依照法律规定对民事纠纷进行审查，作出裁决的具体行政行为。如广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社与六我农业经济合作社诉广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府、百色市人民政府及南林农业经济合作社山林确权行政裁决及行政复议一案，⑪最高院认为行政裁决案件中，当事人争议的核心是相关民事权利的归属。原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上是对争议的民事权利归属提出主张，请求将争议的民事权利判归己方。在此情形下，原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上已经包括一并审理的诉讼请求，法院应当对相关民事争议一并作出判决。

笔者将所收集的98份文书按照上文提出行政诉讼一并解决民事争议范围以及相关内容进行分类梳理，主要内容如下表：

从表1来看，审理行政案件涉及内容呈现多样化态势，其中占比较大的是行政登记类案件为36.7%，行政征收类案件为30.6%，但是图表呈现的案件类型并不限于行政诉讼法当中所列举的五种，在法律规定的可以提出一并审理请求的行政案件范围之外，行政给付、行政处罚以及信息公开等案件当中依然有当事人提出一并解决民事争议的诉讼请求，但是均被法院以不符合法律规定为由驳回申请。我国对于一并解决民事争议的范围采取闭合式的列举方法，其目的在于发挥该项制度的价值优势同时防止滥用该项诉讼制度，但是就目前判例实践样态分析结果来看，依旧存在具体行政行为对当事人的权利义务进行了实质性的处分，但是相关案由并未纳入到可以适用一并审理制度的范围内，不利于当事人权益的保障也不符合该制度设立的初衷，因此一并解决制度范围的扩大是顺应法治发展进程的必然选择。

（三）行政诉讼一并审理民事争议制度待决问题

1.一并审理制度适用率低

根据样本显示统计，该制度具体适用情况如下：

从上表可以看出，在笔者搜集的数据样本中仅有4件案例是当事人主动提出，人民法院经过审查后准许一并审理请求。法院不予准许一并审理的理由也能侧面反映出法官对该项制度适用的态度消极，甚至存在对当事人申请不予回应的情形，且29件案例是当事人超期提出申请，占比较大，也体现出法官对当事人引导释明不到位。加上我国传统意义上的二元诉讼体制，行政与民事两诉讼体系壁垒分明，当事人习惯了先解决民事纠纷，待民事争议解决后再行解决行政争议，有4件案例是经法院释明后当事人不提起一并审理请求也不提起民事诉讼，反映出当事人选择适用的意愿也不够强烈。

一并审理制度要求同一审判组织对两种争议进行全面审查，需要法官耗费更多的时间和精力，这一制度也对案件审理的效率和法官业务水平提出更高的要求。从该制度设计初衷来看，当事人提出一并审理请求时，法官可以决定是否适用。但从实践当中看，大部分法官不愿意主动适用，甚至在当事人申请一并审理后准予的情形也非常少。如通辽铁路水电工程处诉科尔沁左翼后旗住房和城乡建设局房屋征收补偿协议一案，⑫一审期间，通辽铁路水电工程处申请在本案当中确定被征收房屋的所有权，但是一审法院以当事人未在法定期限内申请另案主张为由驳回起诉，并未告知其提出一并审理申请。但被征收房屋所有权的确认为解决房屋征收补偿协议的基础，故即使当事人没有提出一并审理申请，依据法律规定，人民法院应当告知当事人可以申请法院一并审理民事争议，而不应未在法定期限内申请另案主张为由驳回当事人起诉，这一观点也同二审法院裁判思路一致。

2.缺乏完善的理论支撑

民行关联案件较普通案件往往更为复杂，在实践中仅凭单一条文涵盖整个制度内容略显单薄，理论不完善导致实践缺乏导向性和可操作性，理论与实务产生分歧。首先是案件审查，对于应当审查的内容和范围、审查主体规定均不明确；在审查程序上，没有相关法律法规进行规范。存在法官判决对一并提起民事诉讼请求未予回应，或者虽然回应，但理由极为概括笼统。如部分案件在裁判文书中表述“不符合一并审理要件”、“不符合法律规定”或者是“依法不应当审理”，并未对于为何不能一并审理做出解释说明。⑬其次，一并审理范围内容过窄且司法解释明确规定要在一审期间提出，在实践当中不乏一审未提出，当事人收到判决后认为没有彻底解决纠纷，在上诉期内提出一并解决民事纠纷的诉请，法院不予支持。⑭第三，在案件审理方面，尽管法律规定行政和民事诉讼应当单独立案，分标不同案号，但是在实践当中依然存在同一案件解决两种争议或在行政裁判文书当中一并做出裁判的情形。⑮同时在审理层面缺乏统一裁判尺度，如认定民事争议与行政争议的相关性问题、一并解决和先民后行或者先行后民程序的适用情形等。⑯最后，对于该项制度的具体适用没有明确规定，如合议庭是否应当主动释明，或者在释明后当事人仍不提出解决民事争议申请，法官是否应当依职权适用等问题。⑰

二、探析：行政诉讼一并审理民事争议制度适用障碍的成因分析

（一）行政诉讼一并审理民事争议立法溯源

该制度的立法目的是体现诉讼效益、确保法院裁判结果的权威性和统一性，实现司法公正与保护当事人权益的价值取向。1989年行政诉讼法制定之初，行民关联案件逐渐增多，该部行政诉讼法为行政机关解决民事纠纷提供了理论基础。1999年最高院出台的《关于执行

<中华人民共和国诉讼法若干问题的解释>》中第六十一条明确了行政裁决案件经当事人申请的法院可以一并审理。2009年，最高院发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》使用“行政诉讼附带民事争议”这一表述，规定当事人可以在行政裁决、确权、颁发权属证书等案件当中申请一并审理。2010年最高法院出台的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》将行政许可纳入到一并审理范围内，也为该项制度的确立奠定基础。2015年行政诉讼法正式确立一并审理民事争议制度，尽管之后最高院出台相关司法解释对该项制度的适用进一步释明，但是制度的确立缺乏完善的理论支撑，最高院法官解读和相关判例对该制度的理解不同，指引意见上亦存在分歧，导致实践操作不尽相同，纠纷长期得不到解决，与该制度立法初衷背道而驰。

（二）行政诉讼与民事诉讼的制度差异

两大诉讼体系在基本原则、管辖原则、当事人地位以及证据规则等方面均有较大差别，具体适用中需要克服这些差异。如行政诉讼一般以做出具体行政行为的行政机关所在地确定管辖法院，但是民事诉讼除专属管辖之外，一般以“原告就被告”为原则确定地域管辖，还规定合同履行地、标的物所在地等地域管辖规则，在不违反专属管辖和级别管辖规定的前提下，当事人可以协商选择管辖法院。同时，民事诉讼符合条件的可以适用简易程序，一并审理制度通常适用普通诉讼程序，在一定程度上会使当事人为追求诉讼效率而放弃申请一并审理。此外，行政诉讼法规定除赔偿案件，行政诉讼一般不适用调解，而民事诉讼当中调解是尊重当事人意愿，高效解决矛盾纠纷，实质性化解争议的重要诉讼活动。这些制度上的差异给法官造成更大的压力，也给一并审理制度的适用造成一定障碍。

（三）配套制度不完善，缺乏内生动力

相关制度机制不完善导致一并审理制度运行产生问题。首先是立案分案制度不完备，法律、司法解释没有对该类型案件立案审查做出明确划分。其次，法官绩效考评制度不完备，现行的绩效考核制度对法官工作量明显增加的情况未予考虑，对法官的激励不足。最后是专业法官队伍建设不完善，我国长期以来行政诉讼与民事诉讼分属两个不同的体系，行政审判庭与民事审判庭分别在各自领域内行使审判职权，较少有跨专业的培训，使本就明显的专业隔阂加剧。行政法官对民事业务不熟练产生畏难情绪，同时民行合并带来的信访压力也是法官不愿大包大揽的原因之一。

（四）价值引导不到位

该制度是对行政民事关联案件的特殊安排，大多数当事人对该项制度并不了解，也缺乏相应的专业知识。大部分当事人由于不了解可以申请一并审理民事诉讼的范围或者是相关程序规范，在二审期间才提出一并审理的诉讼请求，导致其诉请不能被支持。⑱而且，大部分存在民事争议的行政案件涉及的法律关系都较为复杂，当事人对于行政审判业务人员不信任，也不愿在行政诉讼当中提出一并审理的请求。在目前相关理论不完善、实践经验匮乏的情形下，一并审理民事争议制度价值难以体现，审判效率也大大降低。

三、型塑：行政诉讼一并审理民事争议制度的理论基础和对策建议

（一）构建一并审理制度的价值基础

1.实质性解决争议

为应对社会转型时期日益增多的行政纠纷，最高人民法院提出“实质性解决行政争议”的目标，发挥行政诉讼中个案定纷止争，维护社会和谐稳定的作用。一并审理模式很大程度上能够解决诉讼程序空转带来的负面效应，做到案结事了，当事人息诉服判，是实质性解决争议的重要举措。

2.切实维护当事人合法权益

行政诉讼的制度设计应当以保障人民权益为根本目标，基于同一事实产生的行政争议和民事争议，由不同法院或者同一法院不同审判业务庭进行审理将会延长诉讼周期，导致久拖不判加重当事人诉累。同一审判组织对民事和行政案件进行审查能够更好的查清案件事实，有利于提升审判效率，切实维护当事人权益。

3.维护司法权威

随着司法权威逐步确立，具体案件中民事争议是否作为解决行政争议基础的效力、同一案件中民事争议与行政争议地位等问题不同审判组织认识不同，做出的裁判结果也不相同，可能产生矛盾裁判和循环诉讼，损害司法权威。将行政民事关联案件交由同一审判组织审理，能够确保审判结果的一致性，避免裁判冲突，进一步维护司法确定性与权威性。

（二）有条件扩大一并审理民事争议的适用范围

现行《行政诉讼法》第六十一条采用列举方式规定该制度适用范围，但这种闭合式的规定明显不能满足现实司法需求、解决司法实践当中的问题，也不符合该制度的立法目的。

行政诉讼一并审理民事争议的范围可以有条件的扩大，行政确认、行政处罚、行政赔偿和行政强制案件，若涉及到对当事人权利义务的实质性处分，为保障诉讼效率和诉讼结果的公正性，应当将该类案由纳入到一并审理的范围中。但是无限制的扩大一并审理的范围可能造成该项制度的滥用，同时该制度理论基础不完善，审判实践经验积累少，扩大适用范围不能一蹴而就，应在理论支撑完善后，结合实践审判经验进一步完善相关规定。

（三）完善当事人申请和法官释明的综合运用

法律规定一并审理程序的前提是当事人申请，申请主体应当是行政诉讼的原告或者第三人，当事人申请后法院决定是否可以适用。但是法官对于适用该制度态度并不积极，主动释明的情况较少，在当事人对相关制度、程序并不知悉了解的情况下，人民法院应当对当事人进行引导和释明以保障当事人的权益。包括在案件立案环节的主动询问，通过初步询问当事人是否有与行政诉讼具有关联的民事争议未决，判断适用一并审理制度的可能性，并在分案环节予以标注。在审判环节应当做好与当事人的沟通工作，对适用一并审理制度的条件、范围、提出时间等做出主动告知。如果符合法律规定可以适用一并审理的案件，法官应当告知当事人有提出一并审理请求的权利，在诉讼过程当中当事人对该项制度有不清楚不明确的地方法官应当解释说明。若法官在这种情况下未进行释明，直接以应当先行提起民事诉讼为由驳回当事人起诉的，当事人上诉，二审法院应当认定其程序违法，撤销原审判决指令继续审理。

（四）规范审理模式

一并审理程序中（如图二）存在一些适用上的疑难问题，针对具体审理中存在的问题，提出建议如下：

1.程序启动

法律规定一并审理民事争议应当单独立案并由同一审判组织审理。但该项规定在具体操作中存在一定问题，民事争议单独立案的做法不利于审判效率的提高。对此，应当根据当事人争议的基础关系性质判断来确定民事案件是否需要单独立案。若该案件以行政争议为主，涉及相关民事争议的事实或结果作为行政争议裁判基础的案件，无需分别立案，仅立一个行政案号，一并做出裁判；若民事争议与行政争议并重，可以将民事和行政分别立案后再由同一审判组织一并审理，且适用一并审理程序的民事诉讼不适宜另立普通民事案号，可以单独设置“行民” 案号体现与行政诉讼的关联性。

2.案件审查

法院在审查时应当考虑以下因素:

一是行政诉讼是否成立，一并审理制度的适用应以行政诉讼成立为前提，如果行政诉讼不符合起诉条件，那么不具有一并审理的条件，法院应当依法对于该项申请不予准许，并告知当事人另行起诉。

二是是否存在管辖上的障碍，为实现一并审理制度的立法价值，考虑到该制度的适用以行政诉讼的成立为前提，且行政诉讼的管辖原则较民事诉讼来说更为明确、简单，再加上行政诉讼审理需要考虑地方性法规、地方政府规章以及当地行政机关具体的执法情况，⑲因此在地域管辖制度设计上原则上应按照行政诉讼管辖原则确定地域管辖，但是不能突破民事诉讼中的专属管辖、协议管辖以及级别管辖规则。

三是行政争议与民事争议的相关性，应以事实相关和程序相关为标准。事实相关是同一法律事实或者同一行政行为导致行民关联纠纷产生。程序相关是处理民事争议和行政争议应当考虑先后顺序，即一案的裁判结果需要以另一案的处理结果为前提，决定先行后民或先民后行。

3.审理程序

合议庭组成方面可以专门组建具有行政民事经验的审判团队，以发挥优势审判效能或者是组建民事审判庭法官与行政审判庭法官共同参与的混合合议庭，在行政审判法官民事审判经验不足情况下进行弥补。

具体审理形式上应当根据具体案件情况确定是否适宜合并审理，原则上具有事实关联情形适合合并开庭审理，诉讼参与人均到庭参加诉讼一并审理。程序相关的，民事（行政）争议处理结果以行政（民事）争议为先决条件的，应当分别开庭审理。不存在哪方为另一方先决条件的，无需分别开庭。

在文书制作方面，从实质性化解矛盾纠纷角度考虑，应以一并裁判为主，分别裁判为辅，原则上制作一份裁判文书，⑳名称为“xx人民法院行政判决书”，另立案号的案件可以在文书当中排列两个案号，㉑在说理部分无需强调行政部分或民事部分主从和先后问题，但应在文书当中体现行政与民事争议的对应关系，说明决定一并审理的依据和理由，判决结果应对当事人行政和民事诉讼请求一一回应。

4.调解原则

行政案件除行政赔偿外，一般不适用调解。但调解是化解纠纷，实质性解决争议的重要诉讼活动。当事人享有对自身民事权益处分的权利，一并审理是为提高诉讼效率，不能违反民事诉讼与行政诉讼的立法目的将调解排除在该程序之外，因此在一并审理程序中民事争议也应当适用调解，但是当事人对民事权利的处分以及调解认定的事实不能作为行政行为合法性审查的依据。

（五）建立配套制度

应当建立法官交流轮岗制度，加强不同团队、不同庭室法官业务岗位交流，提升法律适用的综合能力；建立法官定期培训制度，学习巩固相关民事行政实体法和程序法相关专业知识，提升业务水平；改进法院法官绩效考评制度，设置合理权重系数，增强法官适用一并审理制度的和主动性积极性，提升制度的适用率；改进分案机制，将分别立案的两个案件，平台应当自动将其绑定关联后，再行随机分案；加强典型案例报送，发挥指导作用，统一一并审理制度适用标准；完善信访制度，减轻法官信访压力。

结语

健全和完善行政诉讼一并解决民事争议制度对于实质性化解纠纷，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义，但是推动制度的完善不但需要完备理论的支撑，还需要实践的积累。本文以《行政诉讼法》第六十一条的理解与适用为切入点，结合具体案例提出现行行政诉讼一并审理民事争议制度实践中的问题，总结现有制度的不足，提出完善该项制度的具体措施，以期为法院审理相关案件提供一定借鉴作用，实现该制度的高效有序运转。