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治理共享电单车难题,可参考宁波法治模式

顾大松/东南大学交通法治与发展研究中心执行主任
2021-04-15 16:00
来源:澎湃新闻
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共享电单车的治理,是当前城市管理领域的一大难题。

2017年,交通运输部等十部委出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车的指导意见》,对共享电单车的政策定位是“不鼓励发展”。

但是,“不鼓励发展”属较少见的政策用语,执行中容易产生偏差。

2020年底,上海一处地铁站口,停放了诸多共享单车。澎湃新闻记者 周平浪 图

有的地方,认为“不鼓励发展”就是禁止,应一律清退。如2019年,广东省市场监督管理局、省工业和信息化厅、省公安厅发布《转发市场监管总局工业和信息化部公安部关于加强电动自行车国家标准实施监督意见的通知》,要求“落实国家不发展共享电动自行车政策,督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车”。在该要求下,广东各地纷纷开展清理共享电单车的行动,在事实上禁止共享电单车。

有的地方,则将“不鼓励发展”理解为事实上的放开,但放开后,因共享电单车数量激增,又紧急清理。如中部某省会城市,2019年共享电单车有近10万辆,到2020年下半年则激增至近50万辆。由于共享电单车过度投放,引发诸多问题,该市于2020年底又紧急清退近40万辆,呈现为“从暴涨到暴减”的过程。

“不鼓励发展”政策的执行,易产生上述偏差,已到亟需调整的关头。宁波的做法堪为范例。

2019年7月1日实施的《宁波市非机动车管理条例》中,即明确了规范发展共享电单车业务的基本要求。两年来,宁波市相关部门及共享电单车企业严格执行该地方性法规要求,取得了较好的共享电单车治理效果。

2020年7月1日,《浙江省电动自行车管理条例》正式生效,第十六条中规定“设区的市、县(市、区)人民政府应当组织交通运输、住房城乡建设、公安机关交通管理等部门,根据当地道路交通、公众出行等因素,制定互联网电动自行车的投放政策,明确允许的投放范围、数量和相关管理要求,并向社会公布。”这是全国第一个通过地方立法明确共享电单车发展方式的省份。

正是共享电单车治理的“宁波法治模式”,为浙江省率先开展共享电单车管理立法奠定了基础,探明了方向,为“不鼓励发展”政策的调整提供了一条法治路径。具体而言,共享电单车难题成功治理的“宁波法治模式”,主要体现在三方面,即“科学立法、严格执法、企业守法”。

一、“软硬兼施”的科学立法

在科学立法方面,2019年7月1日修订施行的《宁波市非机动车管理条例》确定的“四项硬法制度”与“一项软法制度”,共同构成了宁波市共享电单车管理的基本法律制度。

1.四项“硬法”制度

《宁波市非机动车管理条例》第十八条与第三十七条确立了包括总量调控、电子注册、电子围栏、即时代履行四项制度。

所谓总量调控,即该法规第十八条中规定的“市人民政府根据道路交通和停车设施条件确定的调控要求投放车辆”,电子注册则是该条中规定的“对拟投入使用的车辆统一编号,进行电子注册”要求,而电子围栏是该条中规定的“运用电子围栏等现代信息技术手段规范承租人依法停放车辆。通过客户端告知承租人非机动车允许停放、禁止停放区域,以及有关惩戒措施。”即时代履行则是该法规第三十七条规定的“互联网租赁非机动车违反规定停放,影响行人和车辆正常通行的,公安机关交通管理部门或者综合行政执法部门应当告知互联网租赁非机动车经营企业及时采取措施规范停放。情节严重,造成危害交通安全,需要立即清除且经营企业不能立即清除的,相关主管部门可以依照《中华人民共和国行政强制法》的规定立即实施代履行,将违法停放的非机动车搬至符合规定的道路停放区域或者临时停放场所,并立即通知互联网租赁非机动车经营企业。相关主管部门将非机动车搬至临时停放场所的,应当妥善保管,并告知互联网租赁非机动车经营企业在规定期限内领取车辆。经营企业逾期不来领取车辆的,相关主管部门可以将车辆依法处理。”

2.一项“软法”制度

区别于刚性的总量控制、电子注册、围栏、即时代履行的法规要求,《宁波市非机动车管理条例》第十八条第二款规定:“交通运输、公安机关交通管理、综合行政执法等相关部门可以与互联网租赁非机动车经营企业签订非机动车停放管理协议,明确经营企业应当履行的日常停放管理义务和违反规定停放车辆的处置等事项。”为管理部门与企业之间细化停放管理规则预留了协议空间,通过双方合意的“软法”方式补充了刚性“硬法”的不足,进而推动共享电单车停放的精细化管理。

二、“违停管理”的严格执法

共享单车(包括共享电单车)管理最大的难题,就是乱停乱放。宁波市管理部门依据《宁波市非机动车管理条例》的法规,通过联合执法、第三方监管、即时代履行严格执法,实现了宁波共享电单车良好的停放秩序。

1.联合执法

2019年7月1日《宁波市非机动车管理条例》修订实施后,宁波通过城管、公安、交通三部门联合执法,对乱停乱放的共享单车、共享电单车实行严格执法。其中,城管部门执法对象是停放在绿道、盲道、停车框外等停放不规范的车辆,公安交管部门执法对象是无牌、套牌、无头盔的车辆,交通管理部门执法对象主要是无准入的品牌车辆。

到2019年10月底,宁波市累计清拖违停、违投、违占共享单车7.2万余辆,共享电单车8900余辆,合计8万多辆。另外企业自行回收4万多辆。通过严格执法,到2019年底,不能落实管理力量实现规范停放的共享单车企业纷纷离开宁波市,道路秩序明显好转。而注重加大投入实现规范停放的小遛共享电单车、哈啰单车(包括电单车)则能在宁波继续运营,且一直持续至今。

2.第三方监管

由于非机动车日常停放管理职责在各区城管局,宁波各区城管局创新监管方式,委托第三方公司对共享单车的停放进行日常管理。第三方公司人员每天从早7点到晚9点,在街道上不断巡检,对企业违停车辆发放任务,要求5分钟响应,30分钟内处理,如果单车所属企业未及时处理,将由其实行清拖。同时,第三方公司记录的各家共享单车企业的日常响应与配合度是城管部门的重要决策考量,涉及共享单车的总量增减、扣车返还等。为促进第三方公司管理工作精准到位,有的区城管局又聘请第三方公司,对受托进行日常管理的第三方公司进行再监督,监督其对共享单车的管理是否到位,是否有偏颇,是否配合政府要求。

这种双层委托的第三方监管机制,使宁波共享电单车的规范停放得到常态化保持,有效维护了城市道路秩序。

3.即时代履行

2012年1月1日施行的《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定:“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物,当事人不能清除的,行政机关可以决定立即实施代履行;当事人不在场的,行政机关应当在事后立即通知当事人,并依法作出处理。”这一条款实际上普遍赋予了管理部门的即时代履行权力,因此《宁波市非机动车管理条例》第三十七条将这一权力明确赋予公安机关交通管理部门或者综合行政执法部门。具体实施过程中,宁波市综合执法(城管)部门委托第三方公司进行日常停放管理,同时也委托其对符合上述行政强制法规定的违停共享(电)单车实施即时代履行,并根据相关企业的管理整改情况,决定是否返还被扣车辆,从而将行政强制法赋予的即时代履行具体落实,发挥了积极作用。

三、“合作共赢”的企业守法

以共享单车、共享电单车为主要业务的互联网非机动车租赁运营企业,因其系利用公共道路经营,必须要遵守相关法律法规要求,特别在单车的停放秩序维护、骑乘人员的安全保障等方面下大力气,方能取得商业上的成功,从而实现城市公共空间的秩序与安全维护与企业发展的合作共赢。

1.精准停车技术。共享单车与共享电单车的管理难题,核心在于停放。共享单车因没有电力支持,难于通过技术改进实现对租车人违停行为干预,需要企业在日常管理中投入大量的运维力量,履行其法定义务。但由于共享单车每单业务租金较少,企业投入成本与租金收入之间成正比,没有政府人力物力的大力支持,很难形成良性循环。而共享电单车则因自身具有电力,相关停车技术改进可落实在车辆上,如小遛共享信息科技有限公司研发出90度停车技术与亚米级停车技术,约束用户实现停放守法。所谓90度停车技术,即用户需要将车头与停车区的路沿石形成90度,方能完成还车;而亚米级停车技术,即是通过集成北斗高精度定位芯片+定制RTK差分定位算法+接入高精度定位服务,消除卫星定位各种误差,控制车辆精准停在P点(电子围栏)内,误差不超过1米。由于共享电单车相较于共享单车骑行距离长、骑行轻松舒适,单次租金收入较高,企业基于遵守法律要求投入的停车技术改造能得到正回报,形成了商业上的良性循环。

2.运维人员专职保障。共享电单车日常仍然需要强有力的线下运维,负责及时换电、车身与头盔的清洁、违停车辆的清拖与摆放整齐等工作。目前,大多数共享(电)单车企业采用外包方式聘请线下运维人员,如果没有强有力的内部管理及经济激励,很难保质保量完成线下运维任务。小遛将线下运维人员纳入公司专职员工,提供“五险一金”的员工待遇,加强入职培训,将车辆运行效率作为考核员工绩效的重要标准,使得管理部门的纠违工单得到及时响应,

3.安全头盔依法配备。电动自行车的安全问题一直是政府与社会公众关心的重点,也是交通安全主管部门难于放开共享电单车管理的根本原因。宁波市人大及地方政府就此迎难而上,在全国第一个通过地方立法明确强制电动自行车骑乘人员佩戴头盔的要求。《宁波市非机动车管理条例》第十七条第二款规定:“电动自行车驾驶人应当佩戴安全头盔。电动自行车搭载十二周岁以下儿童的,应当为儿童佩戴安全头盔。”第三十六条规定:“违反本条例第十七条第二款规定,未按照规定佩戴安全头盔的,由公安机关交通管理部门责令改正,可以处警告或者二十元以上五十元以下罚款。”共享电单车企业只有遵守该法规相关规定,为投放在宁波街头的共享电单车配备安全头盔,才能为租车人合法骑乘提供必要的条件。

因此,宁波运营的共享电单车企业,包括小遛共享、哈啰出行,通过技术研发,为其投放的共享电单车随车配备了安全头盔,落实了法规要求。在运营过程中,随车安全头盔虽有被强行剪断破坏、偷盗情形,但相关运营企业通过定期巡检发现,及时补充,基本保证了租车人守法骑行的需要。

2020年6月,宁波市交警部门发布报告表明,《宁波市非机动车管理条例》实施1年来,正因条例对电动自行车主佩戴头盔的强制要求,一年来全市涉电动自行车死亡人数同比下降超过60%,治理成效明显。这里有科学立法、严格执法的重大贡献,也有包括共享电单车企业、宁波市民共同守法的协力之功。宁波的立法与各方努力,很大程度上消解了共享电单车业态的交通安全顾虑,进而为浙江省人大出台强制佩戴安全头盔、规范发展共享电单车立法奠定了基础。

(作者顾大松系东南大学交通法治与发展研究中心执行主任)

    责任编辑:王昀
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