环保法修订案四审终获通过：污染企业罚款上不封顶

        据新华社微博“中国独家报道”消息，历经四次审议，环保法修订案24日经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过，明年1月1日施行。修订案进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁。

        根据中国现行的《立法法》，法律修订草案一般只需经过全国人大常委会三次审议便可表决。但由于环保法牵涉面甚广，争议较多，于是需“破例”进行第四次审议。4月21日至24日，十二届全国人大常委会第八次会议在北京举行。

        现行的《环境保护法》于1989年正式颁行，近20余年来无实质性修改。与之形成鲜明对比的是，期间中国的环境问题及民众的环保意识发生了巨大的变化，这导致法律与现实日益脱节，业界普遍认为环保法是中国“执行效果最差的法律之一”。在此次环保法修订案草案中，有七大亮点值得关注。

亮点一：6月5日成为中国环境日

        此次通过的环保法，最直接的一个变化是：6月5日将成为中国的环境日。6月5日是联合国环境规划署设立的世界环境日，每年的这一天，环境规划署将选定一个主题，并在一个成员国举行纪念活动、还会发表《环境现状的年度报告书》。修订案的这一决议将使中国在这一议题上与国际同步。

        在增加环保意识上，修订案的总则还规定公民应该进行低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护的义务、配合实施环境保护的措施，对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。

亮点二：雾霾治理更受重视

        全国人大法律委员会副主任委员张鸣起向会议作汇报时表示，“一些意见建议对雾霾等大气污染治理作出针对性的规定”，这些意见得到法律委员会的认可，因此修订草案除明确政府责任、加大违法排污的处罚力度和加强监管外，又新增三项规定。

        新增的三项规定包括：一是在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准。二是国家促进清洁生产和资源循环利用；国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。三是县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。

        此外，修订草案还规定，国家应鼓励和组织环境质量对公众健康影响的研究，预防或控制与环境污染相关的疾病。

亮点三：环境违法，可能会被行政拘留

        目前环境执法主要由地方环保部门下属的环境监察机构来承担，这些机构属事业单位，法律上并没有相应的执法权限，这导致实践中常会出现执法不力的情况。

        为解决这一困境，修订草案规定：“环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”不止如此，草案还规定：“将企事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。”

亮点四：按日计罚，排得多罚得多

        长期以来，“守法成本高、违法成本低”是环境保护领域难以回避的老大难问题，也是环境问题频发，违法企业屡罚屡犯的主要原因之一。根据统计，我国环境违法的平均成本不及环境治理成本的10%，甚至只有环境危害代价的2%。

        针对这一问题，修订草案新增“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，处罚越大。以前会出现，涉事企业只要偷排一两天，省的治污费就能远超其违法行为带来的处罚。新规颁布后，将有效遏抑这一势头。

亮点五：公益诉讼门槛放宽，但尺度有限

        除监管部门执法外，要监督环境问题，离不开民众的参与。民众是环境问题最直接的受害人，也是监督、维权意识最强烈的群体，因此环保法修订的一个热点话题便是对公益诉讼资格的规定。

        刚刚发生的兰州水污染事件中，就有兰州市民试图向兰州中院发起诉讼，但因“不符合《民事诉讼法》第55条”未被后者不予受理。根据《民事诉讼法》，公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，该定义较为模糊。

        在修订草案二审时，环境问题公益诉讼的主体限定为环保联合会；三审时放宽为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”；四审时进一步放宽为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”。此外，四审还规定：“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。

        相比于二审和三审，四审的修改对公益诉讼的门槛放宽了很多，但在一些业内人士看来，限制依然较为严格。即使修订草案通过，兰州市民的诉讼仍会被不予受理。

亮点六：执法人员失职或渎职将承担连带责任

        除提高环境违法成本，将违规企业列入黑名单公示外，监测机构帮助企业在监测数据上造假也需担责。若地方政府对环保问题不作为或渎职，政府责任人也需辞职。

        环保法修订草案规定，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。草案还首次提及，面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将“引咎辞职”。

        一业内专家表示，“很多环境问题屡治不愈，除了执法不力缺乏手段，另一方面，很多地方政府成了这些污染大户的保护伞。”立法层面纳入多项环境执法措施，以连带责任堵上环境违法最关键的门。

亮点七：设立生态保护红线

        虽然环保部目前已经对环境敏感区开始了区域限批，但上海交通大学环境资源法研究所所长王曦表示，这只是行政手段，刚性不强。“行政机关可做可不做，可限批也可不限批。”因此对于目前很多地方随意上马建设项目的情况，环保部有自由裁量权。

        此次草案提出，关于生态保护红线，增加规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线”。同时规定，“省级以上人民政府应当组织有关部门或委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制”。未完成国家规定的环境质量目标的地区，应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

        国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，草案不仅对生态红线，也对区域生态补偿做出了规定，今后地方的规划将依法进行。王曦表示，法律明文规定后，限批成为了法律责任，“如果对环境违法行为视而不见，那就意味着失职，意味着违反了新的环保法。”