中国应向非洲提供更多公共产品 包括劳务、人才供应

       从中国传统对外援助类型分析，国际公共产品是相对稀缺的一种类型。

        增加中国特色国际公共产品的提供，有许多新的要求。首先，要适当调整目前这种延续了30年左右的以商务部门主导、以市场交换原则为标准的援外体制，改为经济政治外交安全各领域统筹、层级更高和更有权威的新体制。其次，要全面细致规划战略外援和公共产品两类范畴，使之相辅相成。在笔者看来，过去几十年的对外援助里，商务合同份额过大，而战略外援尤其是公共产品的比例太小，今后应逐步调整，确立新的权重与平衡点。

        从全球角度观察，中国在可预期未来提供的国际公共产品，似可考虑以下重点：第一，在向外空、极地、深海这些典型的“高边疆”进发的同时，不止是器物层面有更多的海军舰艇、海洋勘探船只、极地探险队伍和外空军事手段，更要主动提出为全人类着想的和平合作公约与多赢方案，建造国际水域的“灯塔”，并积极充当国际范围的“救火队”和“救生员”。第二，着眼保护海上通道畅通和能源外部供应安全问题，中国应当积极与国际海洋法相关机构合作，熟悉预防油轮泄漏和海洋生物多样性的规则与制度安排，力所能及地提供一定资金和技术援助，同时加大打击海盗和防范海洋非传统安全威胁的力度。第三，中国应当在未来几年派遣更多的特使到周边和世界热点地区，使中国外交“不树敌”、善交朋友和耐心细致的优良传统发扬光大，让各国和国际社会感受到一个新兴大国带来的好处。中国外交特使安排应当制度化并有更大投入和人员配置。第四，总结过去行之有效的做法和安排，加大宣传力度和投入，这方面有海外服务志愿者项目、联合国维和部队培训等。这些做法和项目是中国和平崛起的名片，是展示中国善意的抓手。第五，改变国际上一种不良的看法，即中国只是一个“跛足巨人”（一种在经济贸易能源等方面有能力有胃口，但政治安全人文领域无吸引力甚至让人害怕的形象），花大气力培养第三世界国家的各类人才，为急需的国家提供的能源和经济开发方案。

        从非洲角度观察，必须看到，对中国这样一个仍处于发展中国家阶段的新兴国家来说，全球性公共产品的供应难度比较大，在现阶段，更大的关注点应当放到区域性公共产品的设计与提供上，这类公共产品形态与方式更加灵活，数量可大可小而操作可难可易，比较符合党中央下达“积极有为又量力而行、大胆设计又谨慎推进、有助国际形象改善又能为国内公众接受”的外援方针。

        这里所说的“区域性公共产品”，主要针对（譬如说）非洲大陆这样特定的目标地区，有中央既定的原则方针（尤其是近年在中非峰会及部长级论坛上制订的各种文件）指引，表达中国对中非共同利益及新型战略伙伴关系的统筹考量，以非洲联盟为典型的地区组织为重要依托伙伴和实施平台，以非洲大陆整体和多数非洲国家为主要受益对象，由中国政府提供的对非援助。

        近十年内典型的事例，有中国援建的、位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的非洲联盟总部大厦，有外交部设立的非洲事务特别代表（特使），有农业部根据国家总体规划和外交部建议在非洲一些国家推广的农业示范项目（网），有团中央商务部及外交部等单位联合推动的中国青年赴非志愿者计划，有中国政府承诺的对非洲大陆最贫困国家的减债方案，有中国国防部和公安部下属院校开展的培训非洲军警干部的工作，有中国军队在联合国维持和平框架下在非洲大陆多个国家实施的维和行动，等等。我国政府在去年召开的中非论坛第五届部长级会议上还提出，中国今后几年将适当增加援非农业技术示范中心，帮助非洲国家提高农业生产能力；实施“非洲人才计划”，为非洲培训3万名各类人才，为此提供中国政府奖学金18000个，并为非洲国家援建文化和职业技术培训设施；深化中非医疗卫生合作，中方将派遣1500名医疗队员，同时继续在非洲开展“光明行”活动，为白内障患者提供免费治疗；帮助非洲国家加强气象基础设施能力建设和森林保护与管理等。中国政府也承诺，未来将更大力度支持非洲一体化建设，帮助非洲提高整体发展能力；中国将同非洲大陆建立“非洲跨国跨区域基础设施建设合作伙伴关系”，为项目规划与可行性研究提供支持，鼓励有实力的中国企业和金融机构参与非洲跨国跨区域基础设施建设；帮助非洲国家改善海关、商检设施条件，促进区域内贸易便利化。可以看出，这些区域性公共产品在外延和内容上，与前面说过的战略外援、商务外援和社会大外援存在部分的交叉重叠，它们的落实仍有待细致的工作和协调，但我想强调的重点在于，这些区域公共产品是为非洲区域的稳定发展、整体能力的提升提供的，因而必要和值得的。

        公共产品概念及理论，还给我们一些启发：

        其一，公共产品不能狭隘理解为只是经费、物品、基础设施之类，它们更可以是劳务、人才及专业技能培养等方面的专项供应。非洲有些智库向我们提议，中国应当向一些欧美国家借鉴某些做法，不止要提供基础设施（这方面中国远远走在西方国家前面），而且下更大气力提高使用方掌握这些基础设施的知识、技巧与能力。据说，在非洲个别地方，中国援建的质量上乘的医院学校，当地人见到的却是一些来自欧洲国家的志愿者甚至待业人员（欧洲近年深受经济衰退之苦，因而有大量专业人员闲置）。这对于我们是一个警示。涉外政府部门尤其是管理援助项目的官员，对此要认真汲取教训，看看有什么办法做出改进。涉外企业和地方当局也有理由由此得出结论：今后的援助项目，尤其是那些在枢纽国家和重要地点可能产生持续影响的工程，不止是做到“交钥匙”，即把建成的实体交付对方，而且应当“教手艺”，即让使用这些实体的对象掌握有效使用和可持续运营的知识技能。也许国内有人对此会批评说，那样岂不变成财政“无底洞”了？还有的不同意见是，非洲一些落后国家的人员素质远达不到中方工程技术人员的水平，而且教会非洲人的过程十分艰难，目前阶段还是“授之以鱼”而非“授之以渔”比较便利。理解这些意见的同时，我的看法与建议更着眼于中长期。比如，中国援建的非洲联盟总部大厦项目，具备这些特征：2012年落成使用的这座大厦，它不止花费了中国财政外援的八亿元人民币完成了“硬件”方面的建造，而且从头到尾始终有技术和管理方面的“传、帮、带”，至今仍有一定数量的中国工程技术专家和后续的财政保障，在亚的斯亚贝巴市中心，支撑着这项非盟总部大楼。尽管花费不菲，它象征着中非友谊的基石坚固牢靠，体现了中国政府的对非洲整体合作机制的战略支撑点，也是中国人学习履行新时期国际主义义务的一个路径。它带来了非洲对中国的高度评价，正如埃塞俄比亚总理塞莱斯在使用典礼上指出的那样：“这块地从前是监狱，关着很多死囚，有很多绝望的人，当时整个非洲大陆给人的感觉就是绝望；现在这座建筑带来了一种希望，象征着非洲的复兴，非洲的希望。”

        其二，尽管政府通常是公共产品的主要设计者、推动者和供应者，公共产品的生产过程和具体承接方则有灵活的样式、渠道和行为体。欧美发达国家有一个常用的方式，即：政府一旦在预算或国际协定中承诺了对不发达国家和地区的援助，尤其是对亚非整体性的帮助，不止通过各种媒体大肆宣扬，更想方设法把这些援助项目转包给社会力量、民间机构或企业公司实施。考虑到中国经贸与金融现在有全球性影响和上下游网络，未来我们不妨考虑，在设计、生产、供应对非区域性公共产品时，中国政府把部分订单下达给其他国家的企业，特别是那些与非洲有传统贸易联系、语言使用便利的承包商。当然，我方始终要掌管好大政方针，实行动态追踪和质量管理，确保整个过程符合我方既定的路线。现在中国实体经济和外汇总量的大盘子非常可观，利用率并不理想，因此，哪怕只切出其中很小一部分，也可以安排相当数量的外部生产供货者，它同时有利于建立中国引导的、有多方参加的国际公共产品供应方式。举例来讲，我国在世界银行和国际货币基金(IMF)的增资份额、投票权与高管比例，2008年国际金融危机以后逐步得到提高，尽管远谈不上理想，已使中国在国际金融领域的话语权和决策地位达到前所未有的水平。如果可以通过外交部、财政部、国家外汇管理局等国内部委的协作，在IMF等机构内设立对非援助的区域性公共产品专设基金，用于支持中国在海外的订货、转运、应用及其相关的投标和保险事宜，便是一项事半功倍的举措。

        其三，制订区域乃至国际性的规则和制度，使之具有通用性和广泛认可，属于比较高级的国际公共产品供应。它具有事半功倍的成效，但也是中国比较缺乏的。比如，假使中国未来帮助非洲联盟在各种国际组织中推出有利的议案，协助一些非洲大国成为联合国安理会的理事国（包括准常任理事），推动非洲逐步形成自身的维稳能力和调解机制，而不是把这些创造区域性公共产品的机会让给英法美等老牌“宗主国”，那么，中非两大力量的协同与互助，兴许多少能改变前述不利的环境。

        自然，做到这一切，并非外交部门自身所能及，除了外交转型和变革持续发展之外，总体的政治考虑、战略规划、部门协调是不可少的。