电改十年中的王骏：兴起与徘徊

        电话那端，国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏的手机再也无法接通。​

        5月23日晚，最高人民检察院宣布，以涉嫌受贿犯罪，对王骏立案侦查并采取强制措施。至此，王骏已经是国家能源局今年以来第四位被带走调查的官员。​

        如果要写一部中国电力体制改革史，王骏将是一个绕不过去的人物。当王骏被调查的消息一经传出，能源业界也是唏嘘不已。这位毕业于清华大学78级水利专业的“老愤青”，性格直率，素来以“敢言”、“有胆识”闻名圈内。​

        作为学者型官员，王骏曾经写过两篇长文《令人沮丧的电力改革》与《什么是水火同价》。同样是针砭时弊，呼吁进一步推动中国电力体制改革的文章，放在十年的不同阶段，其结果却截然不同。​

        出身于经济学世家的王骏，理论水平高，对电力行业的研究颇有见地，撰文时常融入经济学视角，正因如此，其学者型官员的形象深入人心。而王骏更为人熟知的另一个身份，则是“中国电力体制改革方案起草者”。​

        作为当前体制的一位抨击者，王骏可谓生存在体制罅隙之中的一个“异类”。2000年，时任国家发展计划委员会（下称国家计委）基础产业司电力处处长的王骏在《经济学消息报》发表了题为《令人沮丧的电力改革》的署名文章。这篇文章引起了国家领导的重视，时任国务院总理朱镕基决定由国家计委牵头，启动电力体制改革。​

        时隔十年，已转任国家能源局新能源和可再生能源司司长的王骏于2010年再在《中国能源报》发表《什么是水火同价》的万字长文，力倡中国继续推进电力市场化改革。然而，该文引发的不是改革，是其他部门对王骏将内部矛盾公开化的抨击。​

        王骏所经历并推动的改革，发生在世界上一个人口最多的国家，他曾经的谏言与这个国家经济发展进程中重要的十年联系在一起。如今，他的命运和他的谏言一样，受到更大的历史逻辑的左右，如同未来中国的经济发展，无法预测也不可理解。

        以下附上《令人沮丧的电力改革​》全文：

        改革开放以来，我国的电力工业发展很快，取得了巨大的成就。到20世纪末，年发电量达到并超过了20年前预定的1.2万亿千瓦时的“翻两番”目标，装机容量更是远远超出2.4亿千瓦的预计，达到3亿千瓦以上。水电资源的开发程度从1980年的5.4％，达到目前的18.5％；火力发电技术已形成单机30万千瓦、60万千瓦的大型高效机组的大规模运行和建设局面；500千伏和330千伏、220千伏高压输电网络覆盖面迅速发展。总体上，电力供应已经摆脱了持续几十年的严重短缺状况，基本满足了国民经济发展需要。在这样的成就面前，电力工业如何分析和看待目前存在的问题与挑战，下一步如何走，已经成为当前各方关注的重大话题。​

电力工业的结构调整举步维艰

        “九五”期间，随电力供需矛盾的缓解，解决电力短缺而形成的一系列政策和管理办法，日益显出难以适应买方市场的新形势，有许多过去的好办法现在已经反过来成为电力工业发展的桎梏。为此，国家计委提出了在“九五”后期和“十五”期间电力工业结构调整的一系列方针和内容，包括加强电网（高压输电网、农村电网、城市配电网）建设与改造；加快水电开发，增加清洁能源比重；提高火力发电技术和装备水平；“西电东送”，优化资源配置；关停老机组；以多种措施和“综合治理”缓解电网峰谷差过大的矛盾；重视环境保护，实施电力工业可持续发展战略；改革管理体制，让电力工业走入市场等等。这些方针得到了包括电力用户和电力企业在内的各方面认同，已经成为当前电力工业发展方向和思路讨论中的“老三篇”，业内人士言必称“结构调整”、“厂网分开”和“竞价上网”。但是，两年来的实践也已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国家电力公司以外的独立电力企业更是怨声载道。那么问题何在呢？​

“省为实体”的发展方针，导致各省以邻为壑，关闭电力市场 ​

        “省为实体”的发展方针，在80年代鼓励多家办电，解决全国范围内严重缺电起到过重大作用。但在电力供需平衡后，“省为实体”已不能适应新的环境，成为阻碍市场竞争和跨省资源优化配置的主要原因。各省自己的电厂生产与建设，意味着税收、就业的增加，也是各级政府政绩的表现，因此，关闭电力市场成为必然。甚至出现了外省低价电也不要的现象，各省拒绝开放电力市场的原因不便直言，都以峰谷差过大、电价还不够低廉和电力输送上有技术方面的限制等各种理由为借口。​

        东北电网原为国务院批准的计划单列企业集团，也是国内各电网中最具有资源跨省优化配置条件的区域。但不知何故拆成三个电网，导致跨省电力流动的停止，内蒙东部和黑龙江的煤矿坑口火电厂难以送电到辽宁负荷中心，东三省的电力发展变成了各省自己的院内规划，更奇怪的是，将东北电网一分为三，其目的反而被解释为是为了加强各省之间电力资源优化配置。​

        内蒙西部向京津唐电网的输电容量目前停留在93.8万千瓦水平上，远未达到过去规划并承诺的150万千瓦。至于送电容量上不去的原因，华北电网提出是线路稳定极限所限。可是五年以前缺电时的“西电东送”规划中，华北电网声称所有的技术问题在150万千瓦送电方案中都已经解决了。​

        在华南地区，广东电网电力充裕时，贵州、广西和云南的水电便被以调节性能不好为由拒之门外；二滩水电站的电力，按行政文件规定的容量和价格，在四川和重庆电力盈余、电厂大多发电不足的情况下，自然无法兑现。​

        以上现象统统说明了一个问题，即我们至今没有形成买方市场条件下电力交易的法律，没有建立以价格竞争机制来配置资源的规则。​

发电装备技术水平在结构上继续恶化 ​

        我国发电装备虽已进入了30万千瓦、60万千瓦大型机组时代，但由于众多原因，近年来发电装备的技术水平在结构上不但没有好转，反而趋于恶化，主要表现在：​

        老旧机组关停规划难以落实。我国现有超期服役的老旧火电厂2000万千瓦以上，拥有老旧机组的电厂最大的特点是职工多，一般10万千瓦的火电厂，人员多在1000人以上，另还养有几百名退休职工。一旦电厂关停，人员没有出路。这些电厂污染严重，煤耗高，但发电利用率还是最高的。​

        新的小火电厂犹如雨后春笋，“九五”以来，每年新投产违规建设的小火电厂容量迅速增加，计划外小火电每年投产达500万千瓦以上，进一步使环境污染状况恶化，加剧了能源浪费，什么原因促使地方和企业违规建设的小火电厂大量增加呢？​

        （1）地方政府以建小电厂为经济增长点，例如河南某县一小电厂投产，这个贫困县一举脱贫。在这种情况下，省级计划部门大量自行审批项目、审批电价。违规电厂越来越多，规模越来越大，省电力公司往往在小电厂上参股或迫于省领导的压力，为小电厂大开绿灯。2×12.5万千瓦的江苏某电厂，即为省电力公司以自己在香港的窗口公司的名义投资，违规建设的火电厂；

        （2）国家对小火电的污染物排放尚无具有可操作性的环保限制法规；​

        （3）银行资金急于寻求出路，认为小电厂的资产相对较好；​

        （4）机电制造企业开工不足，往往以延期付款或设备入股方式支持小电厂建设；​

        （5）近几年国家为了避免重复建设，对大电厂的审批严格控制，这无疑给小电厂的发展以广阔的空间和极好的机会。例如1999年国家计划安装国产设备的大电厂开工规模居然为零，有限的发展空间几乎全部让给了小机组。目前机电制造企业的生产，国家计划安排很少，主要是靠违规建设的小电厂订货。​

环保法规严重滞后 ​

        我国至今没有形成对火电厂污染物排放的有效控制方式，各种煤耗的电厂在一起争抢发电，低的300克/千瓦时，高的可达900克/千瓦时，八仙过海，各显神通，权力和关系在争抢发电中最具优势。有的火电厂为了增加盈利，夜间不开启电除尘设备，对空排放；已安装脱硫装置的电厂，增加了成本和运行费用，但由于没有优惠政策，导致脱硫装置利用率极低，经常是为演示或应付检查才开动一下。环保部门的注意力仅放在对电厂超标罚款上，而罚款的10％留为环保局自己用，其余仅返还电厂的上级企业，用途均不得而知，严重打击了电厂企业自身改善环保的积极性。这种情况必将导致东部小火电依旧迅速发展，而西部清洁电力无法在东部公平竞争。​

        以上原因林林总总，都说明在行政手段已经失灵，而市场经济规则和环保约束条件尚未健全之际，小火电的无序发展是难以控制的。​

过时的电价审批机制 ​

        持续至今的传统的电价审批办法，以项目的成本、利润反推电价，不但完全脱离市场供求关系的变化，一点也不考虑消费者的意愿，而且对电厂、电网巨大的隐性超额利润无能为力。这种方式在实际执行中逐渐名存实亡。能够证明这一点的现象很多：用电企业难以承受过高的电价，全国欠缴电费数额已达206亿元；违规电厂、小火电厂、企业自备电厂均不采用国家定价规定，而在省里、县里自行制定较低的价格；不少独立发电企业纷纷提出降低上网电价的要求，突破了国家的规定；在有些省间交界地带，市场规律逐渐挣脱了省电力公司的束缚，县跨省购买低价电的现象发展很快，也远远脱离了国家规定价格。例如，贵州电网向四川、重庆、广西各省区的邻近县供电已有相当规模，而这些电力竟然比国家规定的价格低0.1－0.2元/千瓦时。​

电力企业隐性超额利润巨大，对国民经济发展造成负面影响 ​

        从表面上看国家电力公司仅有微薄盈利，但实际上巨大的隐性超额利润早已使这个行业成为最受人羡慕的行业。水电厂在大坝下掏洞装小机组发电，为自己赚钱成为普遍之举；退役老机组转到“三产”发电，利用率会大幅提高；而超额利润最大的当属供电公司，市、县供电公司花几亿元建疗养院和别墅并不稀罕；各级电力公司“三产”发达，电力公司房地产、餐饮业蓬勃发展，甚至养起专业足球队。“三产”的重头戏之一是赚取发电用煤价差。现在煤价连年下降，“三产”组织采购低价煤供电厂发电，但电厂上网电价仍执行国家定价，每吨价差数十元，一千万吨电煤数亿元。结果是煤价降低的利润不能体现到消费者的电价上，垄断造成了超额利润，而国家看到和听到的却是电力企业的“保本微利”。​

国家没有把电力管理体制改革作为大事来抓​

        各方面对电力体制改革的理解仅停留在“厂网分开、竞价上网”的口号上，没有明确电力体制改革的目标是要实现电力消费者有选择权，没有以立法的方式确定改革的方法、步骤和时间表。外界对电力体制改革的意见，均批回电力部门自己去处理，使独立发电企业和电力用户大失所望。对于目前的改革，大家形容为：裁判员同时又是运动员，改革无法深入。大家都已发现，正在几个省试点的“厂网分开，竞价上网”的利润，却因销售电价不能变，而增加了电力公司的收入，其结果与改革目标南辕北辙。​

        最近国家电力公司宣布了进入世界“500强”的目标，很多人提出，按国家电力公司8000多亿元资产和86亿元盈利，在国际上应是破产企业，和“500强”有什么联系？这个做法进一步加强了国家电力公司的发电厂、输电网、配电网整体资产密不可分的地位，使政府推行的电力体制改革与打破行业垄断的努力彻底宣告无望。​

呼吁和建议 ​

        电力工业是国民经济的动力命脉，传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程。例如西部大开发战略中的“西电东送”即受到各地关闭电力市场和电价问题的困扰。当前国际上电力工业管理体制改革的浪潮席卷世界。降低电价，保护环境，提高效率，进入良性循环，实现可持续发展，对于我国的电力工业来说，并不是充满风险的新路。​

        英国政府在1990年至1998年间成功地进行了电力体制竞争化改革。改革使销售电价降低了28％，并通过向公众出售电厂和电网资产获得700亿英镑的财政收入，这一方式已成为各国样板。英国发电装机容量共4000多万千瓦，仅是我国的七分之一，但政府为电力改革成立了向首相直接负责的专门机构——国家电力规则办公室，办公室定员52人，高强度工作十年，才完成改革任务。​

        国务院应将电力体制改革列为重要工作议程，专人负责，吸取国外改革成功经验，组织专门班子，配合立法，尽快形成改革的详细方案和时间表。​

        电力工业市场化改革的成功将成为国民经济转轨的必要条件，其主要思路应为：​

        （一）在电力供大于求的电网内，实施真正意义上的“厂网分开”。除少数在技术上影响电网安全的特殊电厂（如抽水蓄能电厂、核电站、三峡水电站）外，发电厂均要成为独立电厂，其发电行为必须要经过竞争性招标才能实现。国有资产可交由独立电厂董事会中的国有资产代表管理；并逐步向公众出售股份。按比银行存款高几个百分点的利润率，即可以吸引公众。出售1亿千瓦容量，国家即可轻易得到数千亿元的财政收入，既可降低上网电价，又能增加老百姓的收入。​

        （二）高压输电网（500千伏、330千伏和部分220千伏电压等级）由国家电力公司独家经营，政府必须加强财务管理，严格将电网经营润率按年末资产总额控制在10％以内。​

        （三）对市、县供电企业实施商业化改组，在改革后期，也可将配电网的资产向公众出售。在供电公司之间需要建立市场准入法规，电力消费者可以通过同一电网系统在价格和服务上选择供电商。另一方面，一个供电公司必须对其他供电公司开放市场，自己仅能收取电力过网成本费，这样才能大幅度降低电价，发电环节竞争出的效益，才会落到消费者身上。​

        （四）国家严格控制环保对发电行为的约束条件，使竞争公平合理。​

        （五）大区域电力市场形成后，在各区域市场之间建立电力准入法规，价格较低的电力优先。只有这样才能实现“西电东送”，资源优化配置。 ​

        （六）电力项目和电价的审批制度必须随之改革。对电力建设项目，国家仅负责环保、土地法规的监督；对于价格，必须尽快形成新的机制，发电价格由电厂竞价形成，售电价格由用电户在诸多供电商的报价中选择形成，国家仅负责监督电力过网费水平。​

        在世界范围内，电力工业竞争化改革的实践都证明，对这个关系到国计民生、千家万户的行业进行打破垄断的改革，于整个国民经济的发展是至关重要的大事，对电力工业本身是实现可持续发展的大事。这个改革必须从上到下，必须由政府发动推动，必须立法当先，必须有专门的领导和监督机构，必须有详尽的方案和时间表，必须让更多的人了解，改革的最终目的是使电力用户取得选择商品的权力，是让电力消费者真正成为上帝。​

        （原载于2000年5月5日《经济学消息报》)