在肯尼亚蒙巴萨,NGO如何承担社会功能且避免腐败?

单兰贺

2014-06-03 21:29 来源:澎湃新闻

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       蒙巴萨是肯尼亚的沿海经济中心。在这座城市,出门左走一百米,是细软如土豆泥般的白沙滩,美得让人窒息,右转二百米,看到的却是蒙巴萨人极端贫困的现实生活。
       要缓解这座城市乃至肯尼亚的贫困局面,只靠普通的国际捐款还远远不够,项目式援助的方式更适用。2013年,我曾在肯尼亚蒙巴萨市的当地NGO组织中参与由美国国际开发署(USAID)、国际救援组织(ActionAid)和英国国际组织(VSO)实施的项目。当地NGO的经验和教训,非常值得分享。
笔者工作的NGO与ActionAid常年合作,同事穿着带有ActionAid标识的红色服装在执行项目。

当地人的需求
       南非曾有一个堪称失败典范的著名NGO项目,该案例在肯尼亚也广为流传。1990年至2008年,联合国数据指出,非洲偏远山村的人们几乎没有排泄物处理设施,他们在草丛中如厕,导致很多疾病蔓延。针对此问题,当地NGO曾在村庄建了3个简易公共厕所。但一年过后,在跟踪该项目时,该NGO发现三个设施使用率几乎为零, 马桶盖子和其他部件也被村民拿走做农活或搭鸡棚了。
       是当地人不会使用这些“高科技”,还是他们并未意识到清洁的如厕环境有利健康?更深一步了解后,NGO们发现,当地村民并不觉得在草丛中如厕有何不妥。在当地,还有一种习俗——长辈与晚辈之间、男性与女性之间,都不能同厕,并且人们也习惯在草丛中有自己的一个位置。如果这些习俗没有改变,就让全村共享凭空而来的三个厕所,是不太可能的。联合国和世界卫生组织发现这个问题后,也意识到,让全球一半没有排泄物处理设施的人在2015年前如厕,这目标遥不可及。其中最大的问题不是科技,不是资金,而是人们的意识和生活习性。
       去总结一个民族的特点,或许会陷入狭隘或以偏概全。不过,这种总结通常会使项目实施方和受益者双方受益。
       在肯尼亚,当地人有几大特点:首先是乐观随性,家里有人去世,或发生意外,他们会载歌载舞祭奠,痛苦十分短暂,好似死亡并不比活着可怕。即便遇到非常大的难题,他们也不会焦头烂额,他们会说“Hakuna Matata”,译为生活是无忧无虑。
       当地人也会及时行乐。没有人去计划长远目标,不会为了未来过更好的日子吃苦。手头如有闲钱,人们不会攒起来用于孩子将来上学,而是会买些好吃的、好看的东西及时享乐。
       当地人享受群体式的生活方式。如果一个人买了食物,周围有亲朋好友,一定会被平均分享,很少出现一个圈子里有人吃得饱、有人被饿死的现象。马路上两个孩子打架,路过的人都会去管教,因为人与人间的关系不是亲人就是朋友。
       他们在艺术方面颇有天赋。撒哈拉非洲国家的识字率是59.7%。很多人受教育程度不高,但在绘画、表演、写诗词、音乐等方面造诣不浅。我所在的当地NGO,最初就是由一群落魄的、能歌善舞的年轻人在一棵大树下成立的。他们自己写剧本,自己排练,在各个村落和社区里表演,宣传公益项目的内容,最后形成一个NGO团体。而我所接触的数十个当地NGO、数百个青年组织中都有很多这样的“无业”艺人。

在海边走步时碰到的一群画家自行组织的画室,在肯尼亚,经常可以看到有艺术天赋的人。

       只有领悟当地生活习惯和民俗文化,NGO的项目设计者才会理解当地人的真正需求,明白以何种方式实施项目才会高效和易被接受。比如,若实施项目者不了解非洲肯尼亚人及时行乐、习惯分享的特征,就不会在项目拨款中纳入受益人路费这一项。我曾亲自执行一个帮助肯尼亚蒙巴萨失业青年的项目,在项目执行中,为受益人提供路费这项没有得到捐助者的批准,导致三分之一受益人中途退出,作为执行者,我们不得不在短时间内从其他渠道为剩下学员的路费筹款。
       提供路费之所以重要,原因很简单:既然是失业青年,从哪儿获取接受培训的路费呢? 大部分项目受益人都来自非常贫困的地区,很多人得到路费不会全部花掉,会将这笔费用拿回家与家里老少分享,或成为晚餐花销。这样,在项目实施的几个月中,可保证受益人不会因温饱而退出培训,去从事一些快速获得收入的行当——如贩卖毒品。另外,大多数受益人不会认为,今天省吃俭用省下路费来培训,会为将来带来更多收入,因此当路费中断或短缺时,他们也会退出培训。
项目缺乏受益人路费资金时,少数青年仍坚持接受培训。

资金运用的管理规制
       迷路时,大部分人都会向警察问路。但在蒙巴萨,当地人就算多走两里路,也不会和警察搭话,因为人们与警察间有很深的隔阂。警察经常无故收费,加之和企业的腐败交易,使民众对警察和城市管理者不信任。官僚主义和腐败交易在肯尼亚更司空见惯。
       这样的外部环境决定了蒙巴萨当地NGO的资金运转结构存在缺陷。由此,确保项目资金的合理使用和内部资金运转的透明性就变得至关重要。当地NGO自身并无资金来源,一般都靠申请国际救助金或政府基金。如此一来,员工的“工资”和项目的多少就有直接关系。没有项目,NGO就没有资金来补贴员工,NGO申请到项目资金时,会有部分作为“管理费” 给NGO内部官员、员工。因此,维持员工平日薪水,或谋取非分利益,都可能成为当地NGO用资不实的动机。
       那么如何避免和改变NGO资金运用不透明的现象?在蒙巴萨,很多方法已在实践。首先是国际组织或国家在对当地NGO进行项目捐赠时,要有机制去检查其管理方式和资金支配的透明度。
       比如,作为当地的NGO,我们申请USAID的基金时,要提供过去3年内的资金出入明细及财务报表,还要证明我们本身有能力对巨额资金进行分配和使用。另外,还需提供成本分担方的联系电话和电子邮箱,并在项目资金批准前就要与各方建立联系。USAID在审阅申请文件时,也会联系其他成本分担者,来考察我们的合作关系和可信度。
       最后,我们还需提供数据——如每次活动对应的每笔出入账,以及之前成功的项目案例,来展示我们项目资金运转的方式。若在“管理费”上出现使用过多(内耗过多),或曾有项目资金花销不明确(中饱私囊),或有大量余额(无能力执行预期所有设想),则证明此NGO存在问题。
       另一方法就是对领导层的调查。一些国际资助者,会需要当地NGO提供第三方审计结果,由第三方组织对NGO内部领导团队和董事会成员做调查,包括成员的资深程度和定期成员间的沟通量,以及NGO的资金管理是否对全部成员开放等。一般而言,第三方组织在对当地NGO调查后,会对其给出各项分数和评价。这可作为NGO结构的正规性和资金管理成熟度的参照。
       还有一种方式,是国际组织对当地NGO长派技术人员,在内部管理和项目执行上给予支持。在笔者工作的当地NGO,有一名从英国VSO派来常驻3年的技术人员兼顾问John, 他对项目执行有着丰富经验,且熟知NGO内部管理模式。当地NGO容易出现“少数人秀”现象。当决定权被少数几人控制,且没有监控体制时,组织的资金就容易流向不明或进入私囊。对此,John所采取的方式,是进行内部结构整顿,形成全员监督模式。组织资金的流动,原本是由高层决定,现在变成民主、所有成员参与式(participatory)。每周一,会进行组织内全体成员的会议,成员以此了解各项目发展。每月要进行一次大会,各项目利益相关人员代表和董事会成员都将出席。会中要对上月的收入、支出进行详细汇总,并提供成员提问时间。定期开会亦起到整顿组织内部沟通方式的作用。尽管由“少数人秀”到完全透明式管理,这个变化的过程要对抗很多利益集团——有时甚至是董事会成员。但作为非营利组织,如果无法做到透明、民主,是很难留住人才资源和实现进一步发展的。
技术顾问John在为内部改革而开会,墙上的贴士为各个成员对NGO的建议。

理解比同情重要得多
       当地人民需要的不是同情,而是系统性和可持续性的发展。因同情当地人的生存艰辛而捐助,会使他们故意夸大事实来博取同情、吸引赞助。
       我初到蒙巴萨落后地区对失业青年实地考察时,有些青年会主动拉着我到一旁,讲诉自己“悲惨”的身世——是无依无靠的孤儿、在戒毒所生活、没有学费上不了学等等,这样的故事不胜枚举。有些人甚至直接要求我“支持他们的工作”——即买他们的东西(自己做的首饰、帽子等),其价位是卖给当地人的三倍多。在和当地资深项目官员讨论后,我发现,他们讲述的故事并非无中生有,但绝没有描述的那样“悲惨”。肯尼亚是小学义务教学,很多人小学毕业就出去工作了,没有钱去读初高中并不罕见。虽有孤儿,但这些孩子的生活大多由亲朋好友照顾,并非想象中一个人无依无靠。在肯尼亚沿海地区,有2.67万人吸毒,其中占比最大的是年轻人,进戒毒所并非只会出现在少数极端少年身上。
       他们之所以会见到我就“讲故事”,部分是想博取同情。这些年轻人的确需要社会的关怀和帮助。但同情是浅显的。作为NGO,我们更需要对他们理解,并借助研究和调查,实施能帮助更多人的可持续项目。如果出于同情,一时提供帮助,也许会让当地人生活变得更糟——因为我们无法知晓这些钱会被用来喝酒还是做其他事。NGO中有一段广为流传的至理名言,中文译为“授人以鱼不如授人以渔”。
我在落后地区实地考察时,村里的孩子好奇地跑出来全程跟踪。

结语
       在蒙巴萨,也许你会因为美景和贫困共存而感慨,甚至设想当地人应做哪些改变。但一个成熟的NGO工作者不会这样想。NGO人应理解这种差异的存在,把它当做一种随历史沉淀的文化。理解之后,才可谈改变,否则改变就是牛头不对马嘴。
       同时,一个项目还需要成熟的执行方。当地人自发形成的NGO是最普遍的项目实施方。他们既了解草根人民的生活,又有一定能力实现改进。但对于地方NGO组织,资金使用和分配一直是问题。
       只有内部管理层整体意识的提高加上内外监督机制的完善,才能使资金管理达到稳定、透明,从而得到各级成员信赖。否则,不仅会失去国际赞助商的信任,当地也将失去建设的机会,长期而言,更会失去内部成员、义工的支持。
       
       (作者系美国杜克大学全球卫生研究学院硕士研究生) 
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 肯尼亚,腐败
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