中国应战术“放权”,建多层次有弹性的中东外交机制

西北大学中东研究所学者 王猛

2014-06-05 19:10 来源:澎湃新闻

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中国应构筑多层次、有弹性、成熟的中东外交体制。

       中国未来应在中东扮演怎样的角色?
中国中东外交的局限
       最近30多年来,不断增多增强的社会性参与和部门间制衡推动了中国外交决策进程的民主化,然而与西方同行相比,与对外参与日益丰富的内容和多样化的行为体相比,中国的外交体制仍显单薄。
       首先,中国是一个高度组织化的社会,几乎所有事情都由政府主导进行,各种社会团体还没有发展起来,同时由于未充分认识多数中东国家多元分立的社会现实,尤其是对一些国家中部族势力和反政府武装的实力估计不足,似乎认为只要和对象国中央政府交好就等于与该国所有社会阶层交好,中东外交因而在参与主体和参与对象的选择上太过侧重国家路线,外交机构独自因应对象国社会各个层面的八面来风,众多非国家行为体的作用发挥有限而不稳定。
       这种单薄在中东外交中的第二个表现,就是对外参与时过分地“整体考虑”而产生的消极泛化,例如经济问题政治化和战术问题战略化等,既在思想上影响了对参与事项的重要性评估,又在操作层面人为缩减了策略选择的讨论空间。具体事例包括对中东地区核心问题的固化认知,对具体援外项目和经济事务参与的模糊化成本核算,对“9·11”事件、伊拉克战争和“阿拉伯之春”的滞后应对等。
       第三,对中东事务的参与方式比较单调,对经济参与的过分关注导致参与中其他方面的应有作用被看轻,容易被其他大国明里暗里甩开搞磋商做方案。国家在对外参与中当然可以连续地投出弃权票,也可以只对经济参与高度关注,但这样做的前提是必须同时保持其他选项存在,如果事先就被洞悉只有某种单一而固定的外交表情,恐怕就不仅是具体参与过程毫无魅力,实际效果还很可能会导致误解、误判和误读。
       对外参与方式的单薄,此外还应该包括处理突发意外事件时的感性反应常常多于理性应对,决策过程中掺入了太多的情感或情绪杂质,对某个国家或某位“老朋友”存有一厢情愿的看法和期待等。
       以外交部门为主、重点突出经济内容的参与模式在中东局势稳定友好时期当然没有太大问题,但在动荡的变革时期往往就会顾此失彼、捉襟见肘。
       首先,由于官方主导的经济项目多集中在能源、基础设施等行业,往往涉及签约国的国家安全和当地民众就业,不仅容易产生束缚中国外交和对外经济参与的自由度,仅限于大公司之间的经济合作,对促进双方民众的相互理解作用也有限。政府对政府的直接援助固然有助于减轻受援国政府的负担,但产生的利益并不总是公平地在不同阶层间分配,其他没有得到直接好处的社会势力有时并不领情,遭受中央政权打压的势力甚至还攻击中国偏袒他们不喜欢的政府。
       其次,外交机构因为缺乏国内社会团体的补充,参与面太过宽泛,常常会陷入被动应对、粗疏僵硬、力不从心的窘境。例如我们可以经常看到外交部门和他国的非国家行为体的不对等过招场面,在对阿富汗、巴基斯坦和伊朗等国的灾害救援中往往很难看到中国慈善机构的身影,众多非国家行为体的作用还因政府间庞大的救援规模而显得相形见绌。
中国中东外交的战术改进
       中国外交的参与对象并不仅仅是中东国家,还要考虑已在中东经营多年、外交参与日臻细密的欧美日等国因素,故中国中东外交现阶段的主要问题依然是战术问题。
       在冷战期间,基于共同的历史遭遇和发展诉求,中国参与中东事务主要限于政治领域,把众多中东国家笼统看作第三世界并不妨碍对中东事务的有效参与,反而有助于营造与埃及、叙利亚、阿尔及利亚、伊拉克、也门和苏丹等革命性国家的合作氛围。但随着中国行为体对中东事务的参与程度越来越深,参与层面越来越细,本就差异悬殊的中东国家也发生了很大变化,因而不能继续以宽泛的发展中国家视野笼统看待,不能继续粗线条单层面地参与中东事务,更不能自欺或者他欺,以记忆中的传统政治友好代替不均衡发展的严酷现实。事实上,只有尽快改变以往外交部门参与中东事务的孤军作战状态,构筑涵盖全方位行为体的多层次、有弹性的总体外交体制,通过与对象国相应行为体的全方位、同级别整体互动,中国的中东外交才能以行为体的多层次性、广泛性营造必需的战略纵深和空间,以全方位行为体的对外参与保障中东外交的丰富性和延续性,最终以多元外交格局的合力形式有效地参与中东事务。
       在具体的整体外交体系构筑过程中,中央级的国家外交机构,包括外交部和与之有特殊指导、配合关系的中央外办,应该主抓国家外交机构间的“外交”互动,放手其他国际关系行为体结合自身特点和需求与对象国相应行为体的“外事”互动,在新的层面上寻求放权与集权的平衡。
       具体而言,所谓“放权”,就是必须突破传统上将一切涉外活动都视为外交行为的做法,专注于与中东国家对等国家级部门的外交往来,对于来自非外交部门的外事行为可放手国内相对应的行为体去因应,下放本就属于非国家行为体外事往来的具体参与之权。所谓“集权”,就是指外交部门应该积极整合国内各行为体对中东事务的参与,着力强化各行为体的参与规范和参与安全,集中国家间外交未来的参与之权,集中对各类非国家行为体参与的仲裁、组织和协调之权。
       总之,只有从全方位视角审视中东外交,构筑多层次、有弹性、成熟的总体外交体制,才能维护和增进中国在中东地区的诉求。