京津冀规划为何难产30年：北京河北闹心范围，天津很淡定

        “京津冀协同发展总体规划或将6月底出台。”

        “京津冀协同发展相关自贸区规划有望近期出台。”

        ……

        最近一段时间，有关京津冀区域规划的消息不断曝出。尽管其中还有一些未经证实，但从新闻发布的密集度来看，这项工作正在快速推进毫无疑问。

        顶层设计固然值得期待，有关京津冀合作的过往也不容忽视。毕竟，从最初的设想，到中间研究、尝试，京津冀的分分合合已经纠结了三十多年。

        特别是最近十年，有关京津冀的区域协作先后被写进我国“十一五”规划和“十二五”规划，前期准备和编制达超过8年。

        为什么一项规划的出炉，需要经历如此漫长的周期？

京津冀都市圈：辐射范围从“7+2”到“8+2”

        京津冀的范围是哪儿？如果抛出这个问题，你或许会说，“当然是北京、天津和河北。”不过，问题到了规划层面，就远没这么简单。

        2006年，我国提出在“十一五”期间推动区域规划编制。其中，京津冀都市圈、长三角城市群、成渝经济区以及东北地区成为当时选定的的4个试点。

        都市圈、城市群、经济区、地区，四个规划用词不同，其中大有学问。

        国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成解释，“都市”特指北京、天津这样的大城市，“都市圈”，就是以都市为中心，围绕一个半径向外辐射。相比之下，“城市群”包含的城市更多，“地区”则直接按行政区划明确了范围。

        京津冀都市圈到底辐射到哪儿？2005年6月，早在“十一五规划”正式颁布之前，肖金成就作为特邀专家，参加了京津冀都市圈区域规划工作座谈会。会议在唐山召开，由当时的国家发改委副主任刘江主持，北京、天津以及河北相关领导都有出席。

        “这次会议提出范围从‘7+2’变成了‘8+2’。”肖金成解释，2004年2月，国家发改委地区经济司曾召集北京、天津以及河北三地官员在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，最终就合作达成“廊坊共识”。

        当时，“廊坊共识”包含的范围就是“7+2”：北京、天津加上河北的唐山、保定、廊坊 、张家口、承德、秦皇岛以及沧州。另外四座城市石家庄、衡水、邯郸、邢台，以“观察员”的角色参与讨论。

        时隔一年多，到了京津冀都市圈规划工作要启动的时候，河北有了要求，希望省会石家庄纳入规划范围。就这样，原来的“7+2”变成了“8+2”。

        也是在这个时候，另一个区域规划试点“长三角城市群”也发生了范围变动。原计划中，长三角城市群涉及上海、南京、杭州等周边16座城市，不包括苏北和浙南。不过，在各方努力下，苏北和浙南还是成功划进了范围。

        “看到长三角城市群能扩大，河北就说，为什么不能直接把我们也直接划进去呢？”肖金成坦言，这个想法看似简单，实际没那么容易。

首都经济圈：河北积极靠拢，天津很淡定

        因为河北在几个城市的范围上纠结，“京津冀都市圈”规划这么一拖，就拖过了“十一五”。

        2010年12月，随着“十一五”临近结束，不少人都在打听，京津冀的规划什么时候出炉。此时，看过第“十七稿”的肖金成意识到，编制五年的“京津冀都市圈”规划或许就这样“胎死腹中”了。

        2011年3月，十一届全国人大四次会议,“推进京津冀区域经济一体化发展,打造首都经济圈”被明确写入国家“十二五”规划纲要草案，首都经济圈的规划和编制工作再次提上日程。

        “这次以北京为核心，向外辐射，辐射到哪里，圈就划到哪里。”在肖金成看来，所谓辐射，就是指周边受不受到这个城市的影响，在区域经济学里，这是个很模糊的概念。

        首都经济圈到底多大？新一轮讨论由此展开。

        其实，在首都经济圈提出之前，河北省就提出过“环首都经济圈”，范围是北京周边的四个城市：保定、廊坊、张家口和承德。

        借鉴这个概念，肖金成认为，首都经济圈采用“1+4”的模式，也就是北京再加上这四个城市是比较合适的。

        不过，北京觉得这个范围有点小，把唐山和秦皇岛也划了进去。这时，问题就出现了，石家庄有了意见，认为北京到秦皇岛200多公里，到石家庄也是200多公里，“为什么不包含我在内”？

        紧跟着，沧州也跳出来说，我离北京更近，应该算上我。然后是衡水，它表示，中原经济圈就没算上我，首都经济圈怎么也不能落下。

        再往后，山东的德州和山西的大同也有了类似的声音，原因是这两个城市都觉得，自己到北京比邢台或邯郸到北京还要近，必然是被辐射的。

        不过，和河北的热情靠拢相比，天津倒是很淡定。有人提出，如果河北全省都能划进范围，落下天津不太合适。对此，天津的回应时是，可以拿出武清、宝坻和蓟县三个县进入规划。

        “闹心”的范围一讨论，时间又过去一年多。今年2月，京津冀协同发展的问题上升为国家战略，除了分量大大加重，表述又有了变化——这一次叫做“首都经济圈一体化发展”相关规划”。

        从新增加的“一体化”三个字来看，此轮规划将更加重视京津冀三地的协调与合作，重点是打破原来“一亩三分地”的思想束缚。

        根据多家媒体曝出的消息，总体规划目前已经到了定稿阶段。具体内容中，京津冀被划分为四大功能分区，即西、北部生态保护和生态产业发展区（覆盖承德、张家口），中部优化调整区（北京、天津、廊坊、唐山），南部制造业与耕作业区（覆盖石家庄、保定、沧州）和东部滨海临港产业发展区（覆盖秦皇岛、唐山、天津、沧州）。

        在此基础上，京津冀总体布局也已具雏形，即“两核三轴一带三重点”，“三轴”指京-津-唐主轴、京-保-石拓展轴、京-唐-秦拓展轴，“一带”指沿海经济带，三个重点开发地区包括中关村、天津滨海新区、曹妃甸工业区。

        特别值得注意的是，过去纠结不已的范围已经确定——京津冀相关规划包括北京、天津和河北全省。

        其中，首都经济圈是核心内容，特指围绕首都的张家口、承德、廊坊、保定四座城市，再加上石家庄、邢台和邯郸。

北京城最大的失误就是没跳出北京

        如今，规划即将出炉，大家也在拭目以待。等待的过程中，肖金成还是打了一次“预防针”。

        “北京是河北的心脏，天津是河北的肺。”在他看来，因为行政区划的分割，“缺心少肺”的河北缺乏动力，又缺乏活力。

        特别是位于北京上风上水位置的张家口和承德，长期不能上马大型工业，还要保障京津用水紧张的问题，发展严重受到制约。

        河北自身方面，在发展上也相对缓慢。今年4月9日，《河北省经济发展报告（2014）》蓝皮书发布，报告提到河北的城镇化率只有48%，不及国家平均水平的53.7%，与北京和天津的86.3%、83%更存在较大差距。

        在这种情况下，河北被大家戏称为“东部的区位、中部的水平、西部的观念”，而它自己又奉行“不叫不到、不给不要、不哭不闹”的“六不主义”，与京津地位严重不对等。

        肖金成认为，京津冀协同发展的实际操作并不容易。这时，就需要北京、天津主动和河北加强联系，通过合作，把“心脏”和“肺”放到原来的地方。

        不过，从眼下情况来看，这种合作河北需要，北京更需要。这个承载两千多万人口的城市，已经在环境、资源、交通等巨大压力下不堪重负，转移产业和人口将是必然。

        “这都是可以预料到的。”肖金成接着透露了一段往事。

        2004年，《北京城市总体规划（2004年－2020年）》出台前夕，北京市的相关领导和规划部门人员与肖金成有过沟通。

        当时他认为，规划中所说的“到2020年将全市总人口规模控制在1800万人左右”相对保守，可以增加到2500万。这个建议并没有被采纳，原因是北京希望用规划来控制人口规模。

        2009年，北京的常住人口超过1900万，提前10年就超过规划上限。对此，肖金成形容，“就像做菜一样，来了20个人，准备了15个菜。”

        也是在那次意见征求中，肖金成等专家还针对北京的空间构想提出一个方案——参照上海浦东新区，在距离传统市区远一点的地方搞一、两个新中心。

        “城市规模达到一定程度后，不能再‘摊大饼’，应该跳出去。”据他解释，这个新中心，规模要一定大，并且能够满足交通更便捷，设施更完善，环境更美好、经济更繁荣四个条件。只有这样，人们才会愿意过去，北京城压力才能有效避免。

        不过，这一方案也没有被采纳。北京在自己的这份规划中，提出的是“两轴—两带—多中心”的概念。

        这里的“多中心”，是指市域范围内建设多个服务全国，包括中关村科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区（CBD）等。

        “最大的失误没有跳出北京，仍然在这个圈里做文章。”在肖金成看来，这个规划还是在搞单中心，结果这10年时间里，总有人见缝插针，不断在空地、农田上盖房子，最终将四环、五环塞满。

        至于北京一直强调要在周边打造“卫星城”的说法，肖金成打了个比方，“12个卫星城，就像12个碗，假如天上下倾盆大雨，用碗怎么接的住？起码要搞个缸吧？”

        不过，争议归争议，随着京津冀一体化推进，非首都核心功能的转移已是大势所趋。

        肖金成建议，可以充分利用“一体化”的空间，把河北一些城市的规模适当扩大。同时，北京工业、企业、银行总部甚至科研中心、医院都可以考虑逐渐搬出去。

        当然，从转移的难度来看，北京首先要做的，应该是控制“增量”——让一些打算新建、扩容的企业或机构先去河北，然后再慢慢转移现有的“存量”。

        这将是一个漫长的过程，即使规划出炉，也只是意味着刚刚开始。