京津冀规划为何难产30年:北京河北闹心范围,天津很淡定

澎湃见习记者 李闻莺

2014-06-16 08:54 来源:澎湃新闻

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京津冀区域规划经历了漫长的周期终于落实。    周平浪  澎湃资料

       “京津冀协同发展总体规划或将6月底出台。”
       “京津冀协同发展相关自贸区规划有望近期出台。”
       ……
       最近一段时间,有关京津冀区域规划的消息不断曝出。尽管其中还有一些未经证实,但从新闻发布的密集度来看,这项工作正在快速推进毫无疑问。
       顶层设计固然值得期待,有关京津冀合作的过往也不容忽视。毕竟,从最初的设想,到中间研究、尝试,京津冀的分分合合已经纠结了三十多年。
       特别是最近十年,有关京津冀的区域协作先后被写进我国“十一五”规划和“十二五”规划,前期准备和编制达超过8年。
       为什么一项规划的出炉,需要经历如此漫长的周期?
京津冀都市圈:辐射范围从“7+2”到“8+2”
       
京津冀的范围是哪儿?如果抛出这个问题,你或许会说,“当然是北京、天津和河北。”不过,问题到了规划层面,就远没这么简单。
       2006年,我国提出在“十一五”期间推动区域规划编制。其中,京津冀都市圈、长三角城市群、成渝经济区以及东北地区成为当时选定的的4个试点。
       都市圈、城市群、经济区、地区,四个规划用词不同,其中大有学问。
       国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成解释,“都市”特指北京、天津这样的大城市,“都市圈”,就是以都市为中心,围绕一个半径向外辐射。相比之下,“城市群”包含的城市更多,“地区”则直接按行政区划明确了范围。
       京津冀都市圈到底辐射到哪儿?2005年6月,早在“十一五规划”正式颁布之前,肖金成就作为特邀专家,参加了京津冀都市圈区域规划工作座谈会。会议在唐山召开,由当时的国家发改委副主任刘江主持,北京、天津以及河北相关领导都有出席。
       “这次会议提出范围从‘7+2’变成了‘8+2’。”肖金成解释,2004年2月,国家发改委地区经济司曾召集北京、天津以及河北三地官员在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会,最终就合作达成“廊坊共识”。
       当时,“廊坊共识”包含的范围就是“7+2”:北京、天津加上河北的唐山、保定、廊坊 、张家口、承德、秦皇岛以及沧州。另外四座城市石家庄、衡水、邯郸、邢台,以“观察员”的角色参与讨论。
       时隔一年多,到了京津冀都市圈规划工作要启动的时候,河北有了要求,希望省会石家庄纳入规划范围。就这样,原来的“7+2”变成了“8+2”。
       也是在这个时候,另一个区域规划试点“长三角城市群”也发生了范围变动。原计划中,长三角城市群涉及上海、南京、杭州等周边16座城市,不包括苏北和浙南。不过,在各方努力下,苏北和浙南还是成功划进了范围。
       “看到长三角城市群能扩大,河北就说,为什么不能直接把我们也直接划进去呢?”肖金成坦言,这个想法看似简单,实际没那么容易。
首都经济圈:河北积极靠拢,天津很淡定
       
因为河北在几个城市的范围上纠结,“京津冀都市圈”规划这么一拖,就拖过了“十一五”。
       2010年12月,随着“十一五”临近结束,不少人都在打听,京津冀的规划什么时候出炉。此时,看过第“十七稿”的肖金成意识到,编制五年的“京津冀都市圈”规划或许就这样“胎死腹中”了。
       2011年3月,十一届全国人大四次会议,“推进京津冀区域经济一体化发展,打造首都经济圈”被明确写入国家“十二五”规划纲要草案,首都经济圈的规划和编制工作再次提上日程。
       “这次以北京为核心,向外辐射,辐射到哪里,圈就划到哪里。”在肖金成看来,所谓辐射,就是指周边受不受到这个城市的影响,在区域经济学里,这是个很模糊的概念。
       首都经济圈到底多大?新一轮讨论由此展开。
       其实,在首都经济圈提出之前,河北省就提出过“环首都经济圈”,范围是北京周边的四个城市:保定、廊坊、张家口和承德。
       借鉴这个概念,肖金成认为,首都经济圈采用“1+4”的模式,也就是北京再加上这四个城市是比较合适的。
       不过,北京觉得这个范围有点小,把唐山和秦皇岛也划了进去。这时,问题就出现了,石家庄有了意见,认为北京到秦皇岛200多公里,到石家庄也是200多公里,“为什么不包含我在内”?
       紧跟着,沧州也跳出来说,我离北京更近,应该算上我。然后是衡水,它表示,中原经济圈就没算上我,首都经济圈怎么也不能落下。
       再往后,山东的德州和山西的大同也有了类似的声音,原因是这两个城市都觉得,自己到北京比邢台或邯郸到北京还要近,必然是被辐射的。
       不过,和河北的热情靠拢相比,天津倒是很淡定。有人提出,如果河北全省都能划进范围,落下天津不太合适。对此,天津的回应时是,可以拿出武清、宝坻和蓟县三个县进入规划。
       “闹心”的范围一讨论,时间又过去一年多。今年2月,京津冀协同发展的问题上升为国家战略,除了分量大大加重,表述又有了变化——这一次叫做“首都经济圈一体化发展”相关规划”。
       从新增加的“一体化”三个字来看,此轮规划将更加重视京津冀三地的协调与合作,重点是打破原来“一亩三分地”的思想束缚。
       根据多家媒体曝出的消息,总体规划目前已经到了定稿阶段。具体内容中,京津冀被划分为四大功能分区,即西、北部生态保护和生态产业发展区(覆盖承德、张家口),中部优化调整区(北京、天津、廊坊、唐山),南部制造业与耕作业区(覆盖石家庄、保定、沧州)和东部滨海临港产业发展区(覆盖秦皇岛、唐山、天津、沧州)。
       在此基础上,京津冀总体布局也已具雏形,即“两核三轴一带三重点”,“三轴”指京-津-唐主轴、京-保-石拓展轴、京-唐-秦拓展轴,“一带”指沿海经济带,三个重点开发地区包括中关村、天津滨海新区、曹妃甸工业区。
       特别值得注意的是,过去纠结不已的范围已经确定——京津冀相关规划包括北京、天津和河北全省。
       其中,首都经济圈是核心内容,特指围绕首都的张家口、承德、廊坊、保定四座城市,再加上石家庄、邢台和邯郸。
北京城最大的失误就是没跳出北京
       
如今,规划即将出炉,大家也在拭目以待。等待的过程中,肖金成还是打了一次“预防针”。
       “北京是河北的心脏,天津是河北的肺。”在他看来,因为行政区划的分割,“缺心少肺”的河北缺乏动力,又缺乏活力。
       特别是位于北京上风上水位置的张家口和承德,长期不能上马大型工业,还要保障京津用水紧张的问题,发展严重受到制约。
       河北自身方面,在发展上也相对缓慢。今年4月9日,《河北省经济发展报告(2014)》蓝皮书发布,报告提到河北的城镇化率只有48%,不及国家平均水平的53.7%,与北京和天津的86.3%、83%更存在较大差距。
       在这种情况下,河北被大家戏称为“东部的区位、中部的水平、西部的观念”,而它自己又奉行“不叫不到、不给不要、不哭不闹”的“六不主义”,与京津地位严重不对等。
       肖金成认为,京津冀协同发展的实际操作并不容易。这时,就需要北京、天津主动和河北加强联系,通过合作,把“心脏”和“肺”放到原来的地方。
       不过,从眼下情况来看,这种合作河北需要,北京更需要。这个承载两千多万人口的城市,已经在环境、资源、交通等巨大压力下不堪重负,转移产业和人口将是必然。
       “这都是可以预料到的。”肖金成接着透露了一段往事。
       2004年,《北京城市总体规划(2004年-2020年)》出台前夕,北京市的相关领导和规划部门人员与肖金成有过沟通。
       当时他认为,规划中所说的“到2020年将全市总人口规模控制在1800万人左右”相对保守,可以增加到2500万。这个建议并没有被采纳,原因是北京希望用规划来控制人口规模。
       2009年,北京的常住人口超过1900万,提前10年就超过规划上限。对此,肖金成形容,“就像做菜一样,来了20个人,准备了15个菜。”
       也是在那次意见征求中,肖金成等专家还针对北京的空间构想提出一个方案——参照上海浦东新区,在距离传统市区远一点的地方搞一、两个新中心。
       “城市规模达到一定程度后,不能再‘摊大饼’,应该跳出去。”据他解释,这个新中心,规模要一定大,并且能够满足交通更便捷,设施更完善,环境更美好、经济更繁荣四个条件。只有这样,人们才会愿意过去,北京城压力才能有效避免。
       不过,这一方案也没有被采纳。北京在自己的这份规划中,提出的是“两轴—两带—多中心”的概念。
       这里的“多中心”,是指市域范围内建设多个服务全国,包括中关村科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区(CBD)等。
       “最大的失误没有跳出北京,仍然在这个圈里做文章。”在肖金成看来,这个规划还是在搞单中心,结果这10年时间里,总有人见缝插针,不断在空地、农田上盖房子,最终将四环、五环塞满。
       至于北京一直强调要在周边打造“卫星城”的说法,肖金成打了个比方,“12个卫星城,就像12个碗,假如天上下倾盆大雨,用碗怎么接的住?起码要搞个缸吧?”
       不过,争议归争议,随着京津冀一体化推进,非首都核心功能的转移已是大势所趋。
       肖金成建议,可以充分利用“一体化”的空间,把河北一些城市的规模适当扩大。同时,北京工业、企业、银行总部甚至科研中心、医院都可以考虑逐渐搬出去。
       当然,从转移的难度来看,北京首先要做的,应该是控制“增量”——让一些打算新建、扩容的企业或机构先去河北,然后再慢慢转移现有的“存量”。
       这将是一个漫长的过程,即使规划出炉,也只是意味着刚刚开始。
        
责任编辑:陈良飞澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 京津冀一体化

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