【社论】终止计划生育一票否决制

        在中央集权的单一制国家里，中央政府的施政目标有待层层分解到地方落实，上级政府的工作之一是考核下级政府是否如期完成目标。考核同时是对多重目标的重要性进行排序。只有最重要的目标才适用最严厉的考核形式：一票否决。

        “一票否决”意味着某些事项的绝对优先地位。如果这些事项上考核不达标，不管在其他事项上表现如何，官员都会丧失升迁的机会。

        “一票否决”这一极端严厉的考核形式，是计划生育运动的一个副产品。最早是湖南常德发明了这种做法，后来被推广至全国，并根据各地的需要，不断添加新的内容。在全国层面，1991年，社会综合治理被纳入一票否决的范围。2005年，各地又把信访添加到了不断拉长的清单上。

        “一票否决”遵循着冷酷的实用哲学，希望用切身利益来激励官员的责任心，促使他们完成上级交办的任务。显然，这种责任心并不总能激励官员积极履职，为公众服务，而往往刺激他们不择手段满足考核要求，以保住个人前途。

        以信访领域的“一票否决”为例，2005年国务院修订《信访条例》，开始推行地方信访排名，并对信访工作违规者在一定范围内通报。由于信访案件多发于基层，县市级及乡镇政府的信访工作，随即成为对当地干部政绩考核的指标之一。这一指标又逐步演化为：各级党政领导成为信访责任人，其辖区内访民进京上访次数与相关领导的升迁直接挂钩。

        推行地方信访排名并对信访工作违规者进行通报的初衷，是要约束地方政府更好地解决民生问题。但新的规定也激励了更多访民上访，特别是前往北京上访，以给地方政府施加压力；地方官员遂开始贿赂北京信访部门的工作人员，修改信访信息，不顾一切地动用非法手段，拘禁、关押访民，以免他们成为自己升迁路上的障碍。这样，因排名制度与地方党政领导升迁直接挂钩，其效用很快走向反面，没有解决问题，反而引发更多新的问题。

        因推行信访排名的效果与初衷南辕北辙，国务院不得不调整信访政策，取消信访排名，宣布不再受理越级上访，并要求各地以司法为解决社会矛盾的主要手段。

        多年来，各地不断把各种目标纳入一票否决的清单，又不断清理、合并、压缩一票否决的适用范围，以缓解基层官员的职业压力。但无论如何，计划生育作为最早的一票否决事项，一直稳居清单的核心位置。2013年，新一届中央政府将卫生部和国家计生委合并为国家卫生与计划生育委员会，中央编制机构委员会办公室负责人专门就这次机构改革强调，计划生育政策“三不变”，包括“计划生育的一票否决制不变”。

        和信访“一票否决”一样，计生领域的“一票否决”也催生大量侵犯公民权利的行为。最常见的是将计划生育记录和就业、经商、子女户口登记、入托、入园甚至接受义务教育等基本公民权利挂钩。不久前，由于无力缴纳计生罚款导致孩子失学，一名贵州男子在绝望中自杀。

        因为考核的高压，高度紧张的计生部门有时候会有一些滥权行为。两年前，浙江宁波市江东区计生委要求当地法院判处一个完全符合二胎政策的家庭缴纳巨额罚款，理由是生育二胎没有事先得到批准。全国人大常委会宣布放开单独二胎后，17个省市坚持以地方政策尚未出台为由，向那些符合要求的家庭征收罚款。为此，国家卫计委专门下发一份文件，希望各地从轻或免于处罚，但最后不得不尴尬地承认，这份文件对地方卫计委没有约束力。

        在“一票否决”的压力下，地方官员在计划生育问题上的高压做法，日复一日地挑战政治伦理和中国的法律，也削弱了中央政府的权威。

        人口学家竭力想说服官员们改变过时的人口观念，尽快放弃严厉的人口管制政策，以应对越来越严重的老龄化。高层已经意识到问题的严重性，进一步调整人口政策势在必行，但基层官员的作为仍有强大的惯性。我们认为，中央政府应尽快终止计划生育一票否决制，为进一步放松生育管制创造空间。