上海浦东新区人口承载力考察之三：与香港差距不是一点点

与香港相比，浦东新区的人口承载力还不足。   澎湃资料 杨一 图

      （一）浦东新区人口承载力的国际比较

        为了准确衡量浦东新区人口承载力的水平，增强浦东新区人口承载能力，可通过与国际发达城市进行比较来反映相关问题。因此，选取具有一定代表性的世界第三大金融中心、国际大都市香港为主要对比目标，同时参考其他国际先进城市的相关指标，与浦东新区“十二五”规划的发展目标相比较，以反映浦东新区人口承载力的不足，促进浦东新区人口承载力协调发展。

        1、浦东新区自然承载力

        （1）人口与土地（建设用地）人均数

        在《浦东新区土地利用总体规划（2010-2020）》中，建设用地面积将控制在831平方公里以内，而集中建设区内的建设用地规模约为730平方公里，其中新增建设用地约189平方公里。考虑到土地建设方面的实际情况，至2015年，浦东新区实际开发的建设用地规模接近集中建设区内的面积730平方公里。浦东新区“十二五”规划常住人口数量不超过550万人，人均建设用地为1.33平方公里/万人。

        上海2010年建设用地面积2536.2平方公里，常住人口数量2302.66万人，人均建设用地为1.10平方公里/万人，常住人口密度3503人/平方公里。国际上较为发达的城市香港，2009年常住人口约为700.37万人，面积约1070平方公里，人均用地1.53平方公里/万人。

        结论：“十二五”末浦东新区人均建设用地面积（1.33平方公里/万人）较上海人均建设用地面积（1.10平方公里/万人）略高，但与国际先进城市（香港人均用地1.53平方公里/万人）相比，建设用地面积仍需提高。

        同时，与国际发达城市相比，浦东新区人口密度还有一定提升空间。

        （2）人口与道路交通的人均数

        根据《浦东新区道路建设“十二五”规划》，至“十二五”末，浦东新区建成干道总里程1450公里，人均道路里程将达到2.64公里/万人。

        “十二五”末，上海中心城道路网里程将达到3400公里以上，人均道路里程1.36公里/万人（人口按2500万计算）。2009年，香港道路里程约2050公里，人口700.37万人，人均道路里程2.92公里/万人。

        结论：在道路交通方面，“十二五”末浦东新区人均道路里程（2.64公里/万人）是上海市平均水平（1.36公里/万人）的将近2倍，与香港人均道路里程（2.92公里/万人）接近，基本达到国际先进城市水平，浦东新区道路建设人口承载能力较强。

        同时，在轨道交通方面，对比国际发达城市，浦东新区轨道交通长度还需增加，轨道交通密度还需提高。

        （3）人口与绿化的人均数

        根据浦东新区的“十二五”规划，到2015年，人均公共绿地面积达到21平方米，建成区绿化覆盖率达到36%，步行500米公园绿地覆盖率达到40%。

        上海2010年人均公共绿地面积达到13平方米，建成区绿化覆盖率达到38.15%。香港绿地面积260平方公里，人均绿地面积37.1平方米。

        结论：2015年浦东新区人均公共绿地面积（21平方米）将高于上海人均公共绿地面积（13平方米），但与香港人均公共绿地面积（37.1平方米）相差较远，在绿化方面还需提高。

        （4）人口与水资源的人均数

        在水资源方面，“十二五”期间浦东新区的主要规划是提高水质与统筹水资源供给，整体供水量基本不变，水厂的生产能力达到241万立方米/日，人均年用水量159.9立方米。

        2010年上海市水厂的生产能力达到1131万立方米/日，人均年用水量179.3立方米。香港2009年用水量952.03百万立方米，人均年用水量135.9立方米。

        结论：“十二五”期间浦东新区人均年用水量159.9立方米，与上海市人均年用水量（179.3立方米）相比略低，处于上海市区县平均水平。与香港人均年用水量（135.9立方米）相比，浦东新区水资源供给较为充足，为人口承载力提供有力支持。

        2、浦东新区社会承载力数据

        （1）人口与教育的人均数

        浦东新区教育支出方面，“十一五”末，教育生经费分别达到小学12718.74元，初中15230.97元；生均公用经费，小学3524.03元，初中4647.06元。在校学生总计为505655人，专任教师为29855人，师生比为0.059。

        浦东新区“十二五”期间，确保教育财政拨款增长高于财政经常性收入增长2个百分点，户籍新增劳动力平均受教育年限达到14.7年，主要劳动年龄人口受高等教育比例35%。新建和扩建约50所小学、40所初中、10所高中学校，完成南片地区约20所中小学学校的标准化改造。

        上海市“十一五”末，生均公用经费，小学1400元，初中1600元。在校学生总计为248.9万人，专任教师为17.19万人，师生比为0.069。2009年香港在校学生（包括幼稚园、中小学日校）教师29710人，在校学生954716人，师生比为0.031。

        结论：相比上海市生均公用经费（小学1400元，初中1600元），浦东新区生均公用经费（小学3524.03元，初中4647.06元）较高，处于上海区县领先水平。在师生比方面，上海市师生比例高于香港，但浦东新区（0.059）与上海市（0.069）相比较低，还需增加师资力量，以提高社会承载力。

        （2）人口与医疗的人均数

        浦东新区“十二五”规划目标是，到2015年，每千人口床位数达到5.0张，每千人口执业医师数达到2.5人，每千人口注册护士数达到2.5人。

        上海市2010年千人口执业医师数2.2人。“十二五”规划中，千人口医疗机构床位数5张。千人口执业医师数2.25～2.3人，千人口注册护士数2.7～3人。香港2009年医生数12424人，千人口医生数约为1.77人；注册护士29091，千人口注册护士数4.15个。

        结论：浦东新区“十二五”末医疗发展水平基本与上海市保持一致。每千人口执业医师数（2.5人）比2010年上海市平均水平（2.2人）和“十二五”末上海平均水平（2.25～2.3人）略高，比香港每千人口医生数（1.77人）高；浦东新区每千人口注册护士数（2.5个）比“十二五”末上海平均水平（2.7～3人）略低，相对香港（4.15个）相差较大。浦东新区医疗卫生条件较好，但应增加注册护士的数量。

        （3）人口与养老的人均数

        “十二五”期间，浦东新区养老床位数占全区老年人口比例继续保持在3%以上，其中“护理型”床位所占比例达到80%，入住老人与护理人员配比3:1。“十二五”末，新增养老床位4000张，总计达到2.61万张。每千人拥有养老床位4.75张。

        上海市2010年，养老机构床位达到10.843万张，每千人拥有养老床位4.71张。香港2009年常住人口700.37万人，有床位35062张，每千人拥有床位5张。

        结论：“十二五”末，浦东新区每千人拥有养老床位4.75张，上海市2010年每千人拥有养老床位4.71张，香港2009年每千人拥有床位5张。浦东养老资源处于上海市平均水平，但比香港每千人拥有床位数略少，为了提高人口承载力，可适当提高养老方面的发展力度。

        （4）人口与社会公共文化设施的人均数

        在浦东新区“十二五”规划中，至2015年，社会公共文化设施面积达到每千常住人口达到180平方米，区级图书馆人均藏书量达到1.2册，区级图书馆人均年度新书购入量达到1.12册。

        上海市“十二五”，至2015年社会公共文化设施总面积将增加40%，图书馆人均藏书量达到4册。香港藏书1082.67万册，人均藏书量1.55册。

        结论：浦东新区“十二五”人均藏书量1.2册，上海“十二五”图书馆人均藏书量将达到4册，浦东新区相对较少，社会公共文化设施有待提高。

        在人均博物馆、纪念馆、图书馆、影剧院、演艺场数量以及人均公共运动场所面积方面，浦东新区与国际大城市存在较大差异，亟需提高。

        浦东新区人口承载力的政策与建议

        （一）自然承载力：将在产业转型、优化人口结构与分布，适度控制规模上有办法

        在上海市区县中，浦东新区自然承载力较强，在土地、道路、绿化和水资源方面基本达到或高于在上海市平均水平，但与其他先进城市相比，仍存在一定差距。在未来发展中，浦东新区应加强产业发展与人口空间布局方面的工作。

        1．推进产业结构转型，调控人口增长和优化人口结构。

        人口集聚的最重要动因是就业机会，不同的就业规模和结构伴随对应的人口规模和结构。在加快现有产业转型升级的同时，利用对产业、项目门槛的管理来遏止新的低端产业集聚带来的人口集聚，改变对外来劳动力的需求结构，控制人口过快增长，符合转型发展的战略要求。

        因此，要采取有效的土地、税收等政策，推动劳动密集型的大型代工企业逐步向外转移生产线，向研发中心、区域性营运中心和管理中心转型；建立高端高效的产业导向机制，增加对人均投资、产出、税收等指标的审核，并建立后续跟踪评估机制等；加快新城和一批新市镇建设，引导产业项目向郊区新城和新市镇布局，增加就业需求，促进人口疏散。

        2．加强人口分布规划，适时评估人口容量和人口适度规模。

        人口的迁移与分布是影响地区发展的重要因素。浦东新区应结合区域发展特点，在控制中心区域人口规模的基础上，引导人口有序迁移和合理分布。

        要充分利用普查数据，做好人口分布和再分布规划研究，制定引导人口合理流动、有序迁移的政策，积极稳妥推进城镇化。

        加强区域人口管理和服务，统筹协调好人口分布和经济社会发展布局、土地利用的关系，把人口日常管理和服务纳入浦东新区经济社会发展总体规划中，为人口迁移和有序分布创造良好政策和制度环境。

        结合未来浦东新区发展战略目标，根据现有人口分布状况，及时做好浦东新区人口总容量的估算工作，制定控制人口过快增长的措施。妥善处理人口、资源、环境和发展之间的关系，在可持续发展的基础上，确定浦东新区长期发展的人口适度规模。

        通过估算，了解各街镇人口压力的真实情况，维护人口发展与资源环境间的动态平衡，并在此基础上制定区域发展用地规模，从而限制建设用地和人口导入盲目、无序地扩张。

        （二）社会承载力：将在教育、医疗、养老和社会公共文化设施上达到上海市平均水平

        1．扩大公共服务供给，统筹资源向薄弱区域倾斜。

        充分利用公共财政资源，完善财政管理体制建设，使财政转移支付与常住人口挂钩，妥善解决人口增多所需的公共支出增大问题，确保政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

        完善社会保障和公共服务体系，加强农村地区公益性服务设施建设，缩小城乡之间差距。

        积极探索社区公共服务的组织创新和制度创新，健全社区公共服务的管理制度和运行机制，进一步完善街镇在社区公共服务中的职能。

        积极引导社会资金，鼓励社团、中介组织以及第三部门参与社区公共服务建设，不断加大社区公共服务的市场化程度。

        浦东新区作为外省市来沪人员的集中导入地，同时也导入了大量本市外区县人口，加之人口分布不均衡，公共服务供需矛盾十分突出。

        因此要根据人口布局变化，统筹公共服务资源向薄弱区域倾斜。市级政府可统筹考虑人口调控和公共服务政策，加大政策引导和资源导入力度，特别是根据中心城区人口总体疏解和部分优质公共服务资源相对利用率不足的实际，推动向浦东等人口导入大区相应布局和拓展延伸。

        对于人口较为集中，人口承载力压力较大地区，要集中配置合理的城市职能布局；对于基础设施建设滞后的地区，要加大在医疗卫生、文化教育、社会保障、劳动就业、社区建设等方面的扶持力度，增强公共服务水平。

        2．对外来人口实施分类服务和管理，提升外来人口管理水平。

        外来人口来浦东的动因不同、就业性质不同，其存在的状态不同，对地区产生的影响也各不相同。因此要对外来人口采取差异化分类化管理，以形成有导向的公共服务体系。

        对于新区经济社会发展必需的外来人口，通过居住证积分制度，进一步将其分类纳入新区的住房保障体系，帮助其实现安心居住，体面生活。允许达到一定分值的外来务工人员申请经适房和公租房，允许部分特殊行业从业人员申请廉租房。对于新区经济社会发展非必需的外来人口，建议强化居住管理，以居住成本的提升，促使其向外迁移疏散，避免长期滞留浦东。

        (作者系上海社会科学院部门经济研究所副所长、研究员)