观察|市县党委书记兼任人大职务格局改变，分设渐成趋势

2011年，时任四川省华蓥市委书记、市人大主任田运刚，在例行每半个月一次的接待群众信访，而如今，四川省多地党委书记不再兼任同级人大常委会主任。CFP 资料

        6月27日，中国青年报发表文章《盘点领导干部兼职兼任现象今如何》。文章称，中青报记者在四川省抽样了5个市级行政区和5个县级行政区进行考察。抽样发现，现任党委书记都未兼任人大职务。

        实际上，四川省多个地方党委书记放弃兼任人大职务、实行分设并非孤例，多地党委书记都已不再兼任同级人大常委会主任。

        据《南方周末》报道，九届全国人大期间，全国人大常委会领导曾就地方人大常委会主任是否由书记兼任，安排过专题调研。

        当时有意见认为，兼任更能加强共产党对人大的领导。调研后，全国人大常委会主要领导的意见是，不一定要层层兼任，怎么有利于党领导人大就怎么安排。

        报道还称，实际上在十届全国人大期间（2003年到2008年）有些省份的市县已放弃兼任模式，如成都2005年就开始分设，陕西2007年换届后在省内107个县（市区）基本分设这个职务。

        2009年正值地方各级人大设立常委会30周年的时间节点。2009年之后，“书记和人大常委会主任可以分设”的政策尝试比较集中。多地都以党委名义召开了人大工作会议，并出台一些文件，传递出人大常委会主任与书记可以兼任、也可分设的态度。

        2009年9月28日，湖北省委下发了《关于进一步加强和改进人大工作的决定》，要求“市县人大常委会一般配备专职主任”，并提出在换届过程中要进行统一调整配备的目标要求。之后湖北全面推行了市、县党委书记与人大常委会主任的分设。

        2009年11月，四川省委印发了《中共四川省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确提出“市、县(市、区)人大常委会主任可由同级党委书记兼任，也可由其他合适人选担任”，从而为全省的市、县党委书记与人大常委会主任的分设提供了规范支持和政策依据。

        在换届选举中，四川省委按照“换届一个、分设一个”的原则，将分设模式在全省推开。绵阳、宜宾、广元、遂宁、乐山、达州、巴中、眉山等市级人大常委会主任一职，均不再由市委书记兼任；许多县（市、区）的人大常委会主任一职，也不再由县（市、区）委书记兼任。

        纵观媒体报道，除了湖北、四川，还有不少地区都出现了市县党委书记不再兼任人大常委会主任的现象。

        2010年5月28日上午，深圳市五届人大一次会议举行新闻发布会指出，市人大常委会主任改为专职，不再由深圳市委书记兼任。

        2012年地方换届之后，西安市的新一届领导班子里，市委书记不再兼任人大常委会主任。

        今年2月，浙江省的11个设区市的市委书记也都不再兼任市人大常委会主任职务。

        澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者抽样22个省份、4个直辖市和5个自治区的地级市（地区、城区）进行考察，以“全都不兼任”、“全都兼任”和“兼任与分设并存”3种情况划分，情况如下：

        澎湃新闻统计发现，所辖地级市（地区、城区）全都不兼任的省份有17个，占31个省份的一半以上,只有山东一省的市委书记仍然兼任人大常委会主任，剩下13个省份兼任和分设的情况并存。

        总体来看，市级地区党委书记兼任同级人大常委会主任的比例呈现出相对下降趋势，分设的探索已经展开。

        中共中央党校教授王贵秀曾撰文分析“兼任”的由来和背景：党委书记兼任人大常委会主任的现象，大体上是在党的十五大之后陆续出现的一种政治现象。随着民主法制建设的加强，特别是党的十五大确立依法治国的原则和方略之后，人大的地位和职能作用日益提高和加强，以往那种“橡皮图章”的状态在逐步改变。

        王贵秀称，这突出表现在一些地方在以差额选举政府领导人时，人大代表的意志得到比较充分的体现，从而出现了有的被安排的候选人落选和有的议案或报告得票率比较低甚至没有通过的情况。这本来是在民主选举和民主决策中出现的正常现象，不足为怪，但是，我们有些习惯于一致通过或基本一致通过传统和思维定势的领导人，却把这种现象的出现视为出了问题不正常。

        在这种背景下，为了便于实现组织意图，党委书记兼任人大常委会主任的现象便悄然随之而生，并逐步扩大，以至于在不长的时期内就成为一种普遍现象。

        中共十六大后的地方人大换届中，地方党委书记兼任人大常委会主任的模式开始风行。

        2004年9月党的十六届四中全会明确提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”的领导机构改革新要求，从而为地方党委书记兼任人大常委会主任进一步提供了政策支持。

        地方党委在地方处于绝对的领导地位，党委的核心作用，用官方语言来说是抓决策、揽全局、搞协调、用干部、聚合力。而人大的职责则是围绕党委的重大决策和经济建设中心，充分行使好监督权、决定权、任免权，确保重大决策落到实处。

        地方党委书记兼任同级人大常委会主任，就必须把党委同人大的作用和职责有机的结合起来。

        山东省委党校党建部副教授张书林称，“民主”与“法治”是社会主义民主政治的两翼。地方党委书记兼任人大主任模式更多地聚焦了“法治”却弱视了“民主”。这自然是与民主政治发展的潮流不合拍的，因此它可能会在更多的非议与批评声中走到尽头。

        张书林认为，在党委书记兼任人大常委会主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示党委书记，都要党委书记出面主持或参加。而党委书记由于要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大的工作。

        如此一来，人大的工作成效就会打折扣，严重的将会干扰人大的正常工作。