财税权威专家蒋洪对预算法三审稿提出7点建议

        预算法素有经济宪法之称，是涉及国家钱袋子的重大问题。

        中国现行的预算法从1995年开始施行。在这近二十年间，中国财政收入规模发生了巨大变化。最新的消息是，预算法修正案草案可能在8月迎来四审。从备受争议的二审稿“搁置”，到今年4月出炉的三审稿，预算法修订经历了两年之久的再酝酿。再往前追溯，本次修订从2004年已经开始，至今经历了10年。

        “现在要通过的预算法，可能也得使用20年。”全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪说。他是在7月28日天和智库（北京）经济研究所举办的“2014新常态经济与财税改革方案实施高端论坛”上，作出上述表示的。

        蒋洪多年致力于推动“阳光预算”。在他看来，预算法修订的三审稿相较二审稿已经有不少进步，但在坐实人大的审批、监督权限方面，还有改进空间。蒋洪在内的8名财税领域学者还建议，在全国人大常委会下设立预算委员会，作为常设的专业预算监督管理机构。

        有学者在上述论坛上还表示，“十年磨一剑，现在是预算法修订出台的最佳时期。”因为现在有政策环境和民意基础。中共十八届三中全会的《决定》中，称财政是国家治理的基础和重要支柱，讲到整个国家治理能力和治理体系的现代化，过去这些理念要写进预算法，可能不大现实。

        蒋洪当天发表了对预算法三审稿的7点修改意见，以下是他的具体建议：        

        首先第一个问题，关于预算立法的宗旨，三审稿的条款在这里列出来了，我个人感觉三审稿跟二审稿相比有进步，进步在哪里？它强调了政府是法律规范的对象，原来的稿子是政府是管理者，现在强调了规范政府收支行为，并且明确了预算支出的目标，全面规范公开透明。

        但是我有进一步的问题，谁来规范，可以是自我规范，也可以是通过现代的国家治理机制来规范，我们究竟是用什么样的方式来规范？在宗旨性条款里面没有体现出来。我强调在《预算法》的宗旨条款当中必须要体现宪法所规定的人民及其代表机构和政府之间的相互关系，明确这种关系。我提议的条款要在这个宗旨性条款当中把这种关系表述出来。

        所以我建议，为了明确预算过程中公民的各项基本权利，首先是公民的基本权利，加强各级人民代表大会对预算审议批准的监督，规范政府收支行为，这是我建议的修改，关于宗旨性条款。

        三审稿第一条：

        为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

        修改建议：

        为了明确预算过程中公民的各项基本权利，加强各级人民代表大会对预算的审议、批准和监督，规范政府收支行为，建立全面、规范、透明、高效的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。        

        第二个问题，《预算法》当中全面性条款。全面性条款在第三条当中，比原来有了进步，进步在哪里？第一点，说了政府的全部收支要纳入预算，第二点，说把原有的、狭义的公共预算现在扩展为四个预算，这样构成了一个预算体系。

        那么我的问题是，我们现有的三审稿的条款是否足以保证预算的全面性？在我看来还不行。为什么？因为我们文字上的规定有含糊之处，比如说政府的全部收支，政府是谁？政府可以是指政府机关也可以指行政单位，也可以再加上事业单位，也可以加上政府所设立的各种经营性单位。如果在这个地方，留有这么大的余地，那么全部的概念就含糊了。第二，在现有法律当中说的是收支，问题在于有很多“支”只是资金的转移，如果仅关注“支”，就脱离了预算监管的视野。

        修改建议：

        各级政府及其所属的所有行政、事业单位以及经营性机构的全部收入、支出、资产、负债都应当纳入预算报告和预算监督。        

        第三个问题关于预算的公开性条款，现有的《预算法》三审稿，实际上在这方面已经有了进步，明确提出了预算公开的时间法律界限——20日之内，但是有很多问题还是没有明确。

        现有的法律条款，在我看来，还不足以保证预算的透明性，这些问题没有对公开的程度做出明确的法律规定，这是一个空白。部门预算采取的各部门分别公开的方式，不利于节约行政成本。

        我建议必须对公开的详细程度做出明确的法律规定，我提议的条款是：预算收入公开细化到款级科目，按功能分类项级科目，必须指出公开不仅仅按照科目公开，以项目支出必须按项目公开，资产负债按照规范的会计科目公开，各级财政部门应该负责本级财政的集中公开包括部门预算。

        三审稿第十四条：

        经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。

        经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。

        各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。

        本条前三款规定的公开，涉及国家秘密的内容除外。

        修改建议：

        预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。

        项目支出按项目公开。

        资产负债按规范的会计科目公开。

        各级政府财政部门负责总预算，本级预算以及所属各部门预算的集中公开。        

        第四个问题，关于预算编制的条款。三审稿第45条相对于二审稿有了进步，二审稿说的是一般编制到款，而三审稿说了，功能分类编制到项，这是一个很大的进步。并且它也说了，经济分类，预算编制从细化。

        但是，我们的法律规定是否可以满足我们的监管需要呢？我认为还不行，现在的法律规定是支出的经济分类减去现有基本支出，基本支出在预算总规模当中，在我看来只占三分之一，三分之二是项目支出。换句话说，三分之二的部分是没有经济分类的，我们现有的法律上没有规定要编制项目预算的要求，也就是说一个专项的支出，你到底用来干什么？起到什么样的作用？进行怎样的活动？没有明确的表述。所以也是一个缺陷。这方面将会使得人大的审批权限受到很大的影响。

        我提出修改建议。预算支出按功能编列到项，按经济分类指的全部必须编列到款，项目支出应按照项目来编制。

        三审稿第四十五条：

        报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

        修改建议：

        预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类编制到款。项目支出应按项目编制项目预算。

        第五个问题，关于人大审批前的支出条款，我们现在的预算1月1号开始执行了，但是3月份才审批完毕，如何处理这个问题？根据二审稿的说法，意思就是，即使没有审批，所有的资金都可以使用，我认为这是不合理的，所以对二审稿，各方面已经提出了意见，三审稿是怎样处理的呢？三审稿是把二审稿的这些问题全部删除，删除了以后怎么做呢？不说。

        我认为三审稿回避了这个问题，三审稿不应该回避这个问题。所以我这里提出了建议，也就是说我认可某些部分可以支出，但是有些部分必须通过人大的审议才能支出。

        二审稿第四十九条（三审稿中删除了）：

        预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：

        （一）上一年度结转的支出；

        （二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；

        （三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。

        预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

        修改建议：

        预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：

        （一）上一年度结转的支出；

        （二）法律规定必须履行支付义务的支出。

        其余支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行，临时预算仅限于部门必须支付的基本支出，已经审批过的常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。

        预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

        第六个问题，关于预算的调整权限，现有的法律规定下，行政部门拥有很大的权力，而三审稿对此做了一些改进。整个预算的安排，从上到下，从粗到细，如果这个安排出来以后，全部可以改动，那等于没有审批；如果完全不能改变的话，实际当中会产生各种各样的问题。所以《预算法》当中很重要的一个问题是预算通过审批以后，行政部门能够在多大程度上在执行过程当中自主的去修改这个预算。

        我提出立法上的建议，对于从粗到细的各个层次，如果预算调整超过一定幅度的话，需要进行人大审批，到底这个幅度定到什么程度上，你超过预算的1%、2%还是3%、5%，这可以斟酌，但是法律上面必须要有规定，否则的话意味着人大所审批的意见可以被推倒重来。

        三审稿第六十六条：

        经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：

        （一）需要增加或者减少预算支出的；

        （二）需要调入预算总支出的；

        （三）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；

        （四）需要增加举借债务数额的。

        最后关于预算管理体制，现有的法律规定，上级和下级之间的财力分配，由上级政府规定，但是我们的立法法规定，基本的财政税收制度要通过立法来决定。所以现有的《预算法》所规定的条款与我们的立法法的条款之间，是有问题的，人大变成备案的，政府是决定者，我们立法法当中，人大是决定者，政府是执行者，我要求在新的修改当中进一步完善。

        三审稿第二十九条：

        中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。