新经济与法｜线上个体户究竟归谁管

为推进平台经济相关市场主体登记注册便利化，不少地方政府纷纷开放个体工商户“集群注册”试点政策。近日，某地市场监督管理局在内部调研集群注册政策可行性及合法性时，提出的第一个问题便是：线上接单、线下提供服务的个体工商户，究竟应该受哪个地区的市场监督管理局管辖？

作为《电子商务法》的配套制度，国家市监总局发布的《网络交易监督管理办法》（下称“《办法》”）对此初步作出了回应：“仅通过网络开展经营活动的平台内经营者申请登记为个体户的，可以将网络经营场所登记为经营场所、将经常居住地登记为住所，其住所所在地的市监局为其登记机关”。

然而，这是否意味着，在平台经济模式下，平台内经营者所注册的个体户的管辖机关应当为其住所所在地市监局？

如外卖骑手，其注册的个体户从平台统一线上接单，在其于线下按时完好向消费者交付餐品后，平台线上验收订单并与外卖骑手注册的个体户线上结算服务费，其是否属于“线上活动”，该个体户是否应当受其住所所在地市监局管辖？

若答案是肯定的，则平台（包括电商平台、灵活用工平台等）是否无法再沿用“一址多照”、“工位号”及“集群注册”等地方政策？

带着这些疑问，我们系统性地梳理了与个体户管辖相关的法律法规及各地政策，在了解个体户管辖的前世今生的基础上，探究平台经济下的个体户管辖权之争，明确线上个体户究竟归谁管？

一、 个体户管辖的前世今生

(一) 工商管辖

追溯个体户工商管辖的历史规定，可以发现，由于个体户在传统经济下，一般通过在线下设立门店的形式从事经营活动，因而，根据《个体工商户条例》《个体工商户登记管理办法》等规定，个体户一般是由其经营场所所在地市监局管辖。

然而，随着平台经济的快速发展，越来越多的个人通过互联网从事经营活动，只需拥有一台电脑，便可与来自全国各地的顾客完成交易。尤其在“一件代发”模式下，个人甚至不需要在线下囤货、发货，只需在电脑上简单操作，便由上家直接发货给消费者。由此，经营场所的界定变得模糊。

针对新型的经济形态，《市场监管总局关于做好电子商务经营者登记工作的意见》首次明确，电子商务经营者申请登记为个体户的，允许其将网络经营场所作为经营场所进行登记，允许将经常居住地登记为住所，个人住所所在地的市监局为其登记机关。同时明确，以网络经营场所作为经营场所登记的个体户，仅可通过互联网开展经营活动，不得擅自改变其住宅房屋用途用于从事线下生产经营活动并应作出相关承诺。

这一规定也在《办法》中得以延续，即仅通过网络开展经营活动的平台内经营者申请登记为个体工商户的，可以将网络经营场所登记为经营场所，将经常居住地登记为住所，其住所所在地的市监局为其登记机关。

(二) 税务管辖

关于个体户税务管辖问题，根据《税务登记管理办法》的规定，个体户需向其生产、经营所在地税务机关申报办理税务登记，但并未对“生产、经营所在地”进行定义。

而后，《增值税暂行条例》作出细化规定，区分“固定业户”及“非固定业户”，作出了不同管辖规定。对于固定业户，基于其经营场所固定，因此税务管辖机构为机构所在地主管税务机关；对于非固定业户，由于其经营场所不固定，涉及到跨区域甚至跨省，因而规定向其销售地或劳务发生地的主管税务机关申报纳税。同时，为了提防有部分个体户故意不按照前述规定申报纳税，《增值税暂行条例》也规定了其机构所在地或居住地的主管税务机关补征税款。

而在《个体工商户个人所得税计税办法》中，也对经营场所不固定的个体户管辖作出类似规定，即个体户有两处或两处以上经营机构的，可选择并固定向其中一处经营机构所在地主管税务机关申报缴纳个税。

综上，个体户税务管辖基本遵循生产、经营所在地主管税务部门管辖的原则。

二、 个体户管辖之争：个体户注册所在地 vs 经营者住所所在地

再次聚焦到《办法》对于管辖权的约定。仔细研读可以发现，根据《办法》的规定，只有“仅”通过互联网开展线上活动的个体户，“可以”将其经常居住地作为住所，从而其住所所在地市监局有权管辖。

拆文解字，可以知道该款规定的关键词为“仅”“通过互联网开展线上活动”及“可以”。

首先， “仅”，意味着同时开展线上及线下活动的个体户，不适用本款规定。这样规定的目的主要在于避免线下经营的个体户滥用该政策，不利于后续针对线下经营者的监管。

其次，如适用本条规定，则需要属于“通过互联网开展线上活动”。然而，何为“线上活动”？与“线下活动”如何进行区分？对此，《办法》及相关法律法规并未作出明确解释。

如社区团购平台内的经营者（即“团长”），其注册成为个体户后，通过微信群搜集消费者的购物需求，自行或受消费者委托通过线上与平台达成交易，后商品配送至团长的线下仓储点，供消费者自提。此时，交易是线上达成，但商品交付是线下完成，那么团长所注册的个体户提供的服务属性该如何界定？

又如在灵活用工行业的个体户众包模式下，灵工人员通过灵工平台注册成为个体户，以个体户名义通过灵工平台线上接单、结算、验收/评价，但具体服务成果往往是线下交付。那么对于这种情况，是应该解读为“线上活动”还是“线上+线下活动”？

而对于传统线下服务行业，其线下设有实体门店，但其往往也具备线上拓客渠道，若消费者是在线上下单，至线下门店接受服务后与店家线上结算，那么对于这种情况，又该如何进行判断？

对此，我们认为，服务的交付有赖于线下实体个人的完成，因此不存在纯粹“线上交付服务”的行为；而如上文所述，本条规定制定的初衷，在于防止设有线下实体门店的个体户钻空子：其明明具备线下实体经营场所，应当受注册地所在地的市场监督管理部门管辖，却以虚拟的线上网址作为经营场所，意图规避监管。

因此，我们认为，可以将是否具备线下实际经营场所作为是否通过互联网开展线上活动的判断标准，即如果具备线下实体门店，互联网经营活动仅为线下经营活动的延伸的，则不属于“通过互联网开展线上活动”；如果不具备线下实体门店，互联网是其开展经营活动的唯一途径的，即使其服务是线下交付，仍构成“通过互联网开展线上活动”。

最后，落脚点在“可以”，即意味着该规定并非强制，而是给了个体户一个选择的路径，个体户可以选择将经常居住地登记为住所，也可以选择不登记。因此，该条规定本身不构成强制性或禁止性规定，也不意味着住所地市监局的排他管辖，而仅仅是正面列出“经常居住地市监局可以作为个体户的登记部门”，其本身并不排除平台内经营者依据其他规定自行于其他地区办理登记。

除此之外，该款规定在实践层面的推动难度很大。事实上，仅通过互联网开展线上互动的平台内经营者，其经常居住地市监局很难知晓其线上经营行为，亦无法主动出击对其进行监管，因而只能依赖于电商平台，依据《电子商务法》及《办法》的规定，向平台所在地的省级市监局进行材料报送后，由该省级市监局提示平台内经营者实际经营地的省级市监局。这对于政府的跨区执法能力提出了较高要求，当前落地层面可行性有待进一步商榷。

那么，这是否意味着，地方各地政府此前出台的“一址多照”、“工位号”以及“集群注册”规定仍然可以沿用？

我们理解，在各地未依据《办法》更新迭代原有政策前，现有相关规定仍可适用。以江苏省为例，其在《江苏省人民政府关于进一步放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的指导意见》（下称《指导意见》）中规定，“法律、法规未对市场主体住所（经营场所）做出禁止性和限制性规定的，工商部门可以创新市场主体住所（经营场所）登记方式，实行‘一址多照’、‘一照多址’、集群登记、商务秘书公司托管登记等改革举措，并注意及时总结经验，解决住所（经营场所）登记中出现的新问题，不断完善住所（经营场所）管理规定”，其中特别明确，这是在法律、法规未做出禁止性和限制性规定的情况下的有限创新，因而《办法》与江苏省《指导意见》之间并不冲突。

此外，“一址多照”、工位号、集群注册等政策本质上也是与促进发展平台经济、支持小微企业、包容审慎监管等原则保持一致，其与当今平台新经济下全新的经营模式相契合，极大地提高了个体户工商登记注册的效率，同时有利于对散落在各地的个体户经营者通过平台这个抓手进行系统管理，因而也应当继续予以推行。

三、 结语

通过对个体户工商管辖/税务管辖前世今生的脉络梳理，可以发现，在传统经济时代，往往是以个体户线下实地经营场所为抓手，进行管辖监督；但在平台新经济模式下，经营场所的界限变得模糊。因此，为适应经济的进一步发展，市监总局出台创新政策，允许在申请注册个体户时将网络经营场所作为经营场所进行登记，并允许将经常居住地登记为住所。这一点在《办法》中亦予以延续体现，即“仅”通过互联网开展线上活动的个体户，“可以”将其经常居住地作为住所，其住所所在地市监局有权进行管辖。

但这也引发了在平台经济模式下，个体户注册所在地市监部门与个体户经营者住所所在地市监部门的管辖之争，由此引发争议：线上个体户究竟归谁管？

对此，我们理解，在平台经济项下，若平台内经营者注册的个体户不具备线下实际经营场所，互联网是其开展经营活动的唯一途径，因此即使其服务是线下交付，仍构成“仅通过互联网开展线上活动”的个体户，从而有权（而非必须）将其经常居住地登记为住所。若其未选择将经常居住地登记为住所的，则其个体户注册地所在市监部门仍享有管辖权，其所适用的地方出台的“一址多照”、工位号等政策视情况也将继续适用。

因此，所谓的个体户管辖权之争，在细致研析相关法律文本之后，可以找到解决路径。平台、平台内经营者及相关监管部门应当避免单纯从文字表面进行解读，平台依托线上注册地进行管辖仍具备法律依据和实操空间。

（作者单位：德恒上海律师事务所）