战略提速背后,京津冀一体化为何“纠结”30年?

澎湃新闻记者 李闻莺 发自北京

2014-08-13 11:20 来源:澎湃新闻

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2014年5月22日,乘客在北京大北窑南等待乘坐开往燕郊的814路公交车,部分着急的乘客跨越栏杆上车。  CFP 资料图

       如果用一个词形容京津冀之间的关系,“纠结”或许是恰当的选择。
       上世纪80年代初,随着全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术合作协会成立,有关京津冀的思考就开始启动。
       澎湃新闻(www.thepaper.cn)了解到,此后30年,从“首都圈”到“环渤海经济区”,再从“京津冀都市圈”变成“首都经济圈”,讨论和研究一直在进行,却也总是在“纸上谈兵”。
       是什么让一个区域规划几经难产?又是为什么,让区域间的协作付诸实践却遭遇艰难险阻。
       如今,伴随新一轮京津冀协作发展规划呼之欲出,我们有必要回头,从过去寻找一些答案。
京津唐地区规划曾是“重中之重”
       2014年夏天,当“京津冀”三个字频繁出现在公众视野中时,85岁的北京决策咨询中心原主任钮德明翻出了一篇文章——《是联合图强还是各自为战?京津冀地区面临的选择》。
       这是他在12年前发出的呼吁,发表在2002年的《首都经济》刊物。在此之前,钮德明关注京津冀区域研究已经超过20余年。
       京津冀的合作,起步于改革开放之初。1981年10月,北京、天津、河北、陕西、内蒙5省(市、区)率先打破地区分割,成立华北地区经济技术协作会。
       这一组织,主要是通过高层会商,解决地区间的物资调剂。比如北京与河北环京地市合作建立了肉蛋菜等生活资料基地和纯碱、生铁等生产资料基地。它也成为全国最早的区域协作组织。
       也是在这个时期,全国国土整治工作拉开序幕。1981年4月和1981年10月,中央书记处和国务院先后作出加强国土整治工作的决定和指示,要求当时的国家建委设一个专门机构,具体负责国土整治。
       很快,新成立的国土局在国家建委的主持下,展开全国国土规划。时任北京市城市规划局综合处副处长的钮德明,也参与到这项工作中。
       “京津唐地区规划,是当时的‘重中之重’。”钮德明回忆,1981年底,原国家建委分管国土工作的副主任吕克白先后与北京、天津、河北的领导同志商议,打算以京津唐地区作为全国国土规划的试点。
       针对“京津唐地区”的范围,建委当时已明确北京、天津、唐山市、唐山地区(含秦皇岛)和廊坊地区。
       当钮德明为国土规划忙碌时,研究生刚刚毕业的顾文选也分配到了国家建委下属的国家建设总局城市区域处。他接手的第一个任务,就是参与起草《全国城镇体系规划纲要》。
       “这个规划纲要,主要是为了配合《全国国土规划纲要》。”顾文选对澎湃新闻说,《全国城镇体系规划纲要》只是《全国国土规划纲要》的一个部分,内容涉及全国的交通网、江河网、铁路系统、公路系统、航空系统、海岸线的整理等等。京津唐区域的发展,也被要求单独拎出来再搞一个城市布局的规划纲要。
       不久后,国家部委迎来了新一轮机构改革。1982年,国家建委撤销,其下属的国土局划归国家计委,国家建设总局划归新成立的国家城乡建设环境保护部。国土规划和城镇规划两项工作,分别在两个不同主管单位的领导下继续进行。
       据顾文选回忆,大约两年后,《全国城镇体系规划纲要》完成编制。它明确了我国东部沿海地区有珠三角、长三角、京津唐和辽中南四大城市密集区。这也是中央部委首次以文件的形式,将我国四大城市群明确下来。
       不过,历时一年多完成编制的《京津唐城市布局规划纲要》却遭遇了冷遇。原因是当时大家主要精力都集中在全国国土规划,京津冀层面的规划就被搁置到了一边。
       “我们主要是搭了个框架,不过作为起步,还是很有意义的。”说起这件事,顾文选有些遗憾。据他透露,这份规划纲要中,首次提到了引滦入津,这也是当时区域协调的一个结果。
北京不谋求成为“经济中心”
       某种程度讲,上世纪80年代,政府层面对京津冀区域发展还是比较重视的。
       有关资料记载,1982年,《北京城市建设总体规划方案》中提出了“首都圈”概念。“首都圈”内圈,由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇岛组成,外圈包括承德、张家口、保定和沧州4个与京津邻近的城市。
       1986年,在时任天津市长李瑞环的倡导下,环渤海地区经济联合市长联席会成立。这一组织最早包括天津、青岛、大连、秦皇岛、唐山等14个城市,被认为是京津冀地区最正式的区域合作机制。
       两年后,北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6地市组建环京经济协作区,建立市长、专员联席会制度。这是当年又一个带有政府色彩的区域合作组织。
       只不过,重视只能停留在观念,到了实际操作中,就显得阻力重重。
       钮德明至今记得,有一次,经济学家于光远向他建议,研究北京的规划要考虑天津的发展。他认为有道理,就向北京市有关领导汇报,不料得到的答复却是,“我们是北京的官,不好考虑天津的事。”
       与此同时,北京也为了建立一个所谓的“现代化城市”,这让原本定位“北方经济中心”的天津不太乐意。
       “俗话说一山不容二虎,当时的北京、天津就好比这两只老虎。”中国社会科学院研究员刘维新告诉澎湃新闻,建国初期,北京是个典型的消费型城市,连牙膏、肥皂这些日化用品都是天津生产。
       据《北京工业史料》记载,1949年,北京和平解放时,全市工业总产值仅为1.7亿元,还不到全国的2%。产业工人仅7万人,占当时城市人口的2.8%。
       上世纪50年代,北京市出台了第一个五年规划(1953-1957),明确提出要从消费型城市转变为生产型城市的总体目标。此后,钢铁、石化等大量工业纷纷上马,北京重工业的比重一度接近70%,在全国仅次于沈阳。
       一直到“文革”之后,这个思想才有所扭转。
       胡耀邦长子胡德平曾撰文回忆,1978年,胡耀邦在担任党中央秘书长时曾参加过一个有关北京今后规划的重要会议。他在会上发言,认为首都的性质决定了它是“党中央和中央政府的所在地,它是政治、经济中心、中枢”,但“不一定是经济中心”。
       两年后,中央书记处对首都建设方针正式做出四项重要指示。其中第四项明确提到,要着重发展旅游事业、服务行业、食品工业、高精尖的轻型工业和电子业。这也是中央对北京绿色发展提出的一次设想。
       1983年7月14日,中共中央、国务院在《关于对北京城市建设总体规划方案的批复》中对北京的城市性质作了新的规定,“北京是我们伟大社会主义祖国的首都,是全国的政治中心和文化中心。”
       值得注意的是,这份批复没有提“经济中心”。
       “近千万人口需要生活、就业。没有自身的经济,难以维护运转。”钮德明告诉澎湃新闻,当时北京市经委一位老主任曾向他诉苦,说不抓经济不行,抓经济也不行,左右挨耳光。
       天津的相关人士则表示,北京就搞政治、文化,由天津搞经济。还有人一度曾寄希望于中央,把北京的“城市财政”改为“首都财政”,由中央包下来。
       这种微妙的关系中,北京也放不下自己的“首都身段”。
       上世纪80年代末,钮德明参加了时任国家计委副主任主持的京津唐国土规划会议。在会上,北京的同志表示,天安门二层供不上水,使馆区用水也紧张,并特别说明,“北京的水是政治水”,要求把燕化边上的张房水库的水资源划给北京。
       河北代表当场严词反驳,“北京是心脏,河北是胸膛,胸膛破了,心脏也保不了”。最后,河北代表还警示,难以保证群众不闹事。
京津冀的合作低谷
       进入上世纪90年代,京津冀合作进入一段低谷期。
       1990年,成立9年的华北地区经济技术协作会由于合作区域范围过大、地区间经济关联度较低以及没有日常工作机构等问题失去凝聚力,在举行了第七次会议后销声匿迹。
       由于作用不断削弱,以及政府机构改革对经济协作部门的冲击,环京经济协作区自1994年后工作进入了打打停停的状态,步入低潮。
       缺少了统一规划和统筹协调,区域内地区政府之间、企业之间的盲目竞争、重复建设也越演越烈。
       京唐港就是一个备受争议的案例。
       它位于唐山市东南95公里乐亭县境内。早在1919年,孙中山提出在此地建设“北方大港”的设想,70年后,这个设想开始付诸实践。
       1993年7月,港口投入运营一年后,北京市政府与唐山市政府就联合建设签订合同,“唐山港”也更名为“京唐港”。
       京唐的这次合作,各界看法不一。有研究指出,北京利用天津港应该是最经济的,却要另外寻找出海口。它先是与秦皇岛搞联合,后来又转向唐山。
       “京唐港距北京市260公里,是北京到天津的两倍。”付承伟在其著作《大都市经济区内政府间竞争与合作研究:以京津冀为例》中指出,北京在京唐港建设中投资数十亿元。
       不过,据《南方周末》2003年报道,所谓联合建港,北京市政府只投入了1.5亿元,以后也没有追加投资。
       可以确定的是,京唐港刚建成之际,发展并不迅速。它的货物吞吐量在2001年才超过千万吨。
       由于大多数企业还是选择天津港,连唐山的钢铁企业也走天津港,以至于2008年,京唐港的吞吐量比天津港少了25000万吨——这是1996年两个港口吞吐量差距的4倍多
       “在中国土地用地这么紧张的情况下,这是典型的没有整体观念的规划,也是封建割据思想在作怪。”刘维新对京唐港的建设颇有看法。
       顾文选也对澎湃新闻指出,合建京唐港最大的原因,就是北京和天津关系协调不好。天津一直认为,自己从历史上来讲是北方的经济中心,北京却在不断膨胀自己的产业,双方合作非常难。
       北京和唐山联手建港之际,河北也在发展寻找出口。
       1995年,河北正式提出“两环开放带动”战略,即外环渤海内环京津,并将其纳入《河北省国民经济和社会发展“九五”计划》以及《2010年远景目标纲要》。
       这个想法效果并不明显。2003年,由亚洲开发银行资助完成的《河北省经济发展战略研究报告》指出,河北开放创新意识不足,抑制了“两环开放带动”的推进。河北各地市对这一战略的认识也不足,有的地方官员,把它简单理解为引进京津企业以及为京津提供农副产品。
       报告还提到,发展时机不到也是这一战略难以深化的重要原因。“两环开放带动”提出之际,京津在城市发展上正处于资源集聚期,经济发展尚未形成扩散机制。
       举个简单的例子,上世纪90年代,昆山之所以快速崛起,主要是由于上海浦东新区紧邻市中心,土地开发成本较高,一些外资不得不转移到昆山,引领出新苏南模式。
       相比之下,天津一开始就将经济技术开发区建立在滨海盐碱地上,土地开发成本很低,河北各开发区的土地价格与其相比并没有明显优势。
规划提上日程,却又“难产多年”        
       2000年以后,京津冀面临的资源、环境、交通等压力越来越大,更多人开始思考三地的关系和协作。
       由著名建筑学家、清华大学教授吴良镛牵头完成的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》是学术领域的代表。
       这项研究分别在2002年、2006年和2013年编制完成三期报告。其中最核心的思想,就是提出了“大北京”思路,即以北京、天津“双核”为主轴,实施双核心-多中心都市圈战略。
       然而,这项研究并没有获得政府层面的重视。
       作为吴良镛“大北京”战略研究团队的一员,刘维新迄今记得,多年前他们在廊坊开过一个有关“大北京”战略的会议,河北省有一个副省长参加,北京和天津各派了一个计委副主任。
       “我就发了一顿脾气,80多岁的老人吴良镛去了,100多位专家参加,专门研究北京、天津和河北的,你们就架子这么大?”刘维新感慨。
       曾担任“大北京”课题研究经济组组长的钮德明也坦言,“大北京”这个提法当时也不被叫起,主要是北京领导不敢提,怕别人以为自己想当老大,天津的领导不愿提,不想让人觉得天津从属于北京。
       与此同时,政府层面也按照自己的思路推进京津冀协作。
       2004年2月,国家发改委地区经济司北京、天津以及河北各地市发改委部门的负责人召开京津冀区域经济发展战略研讨会。大家在10个有关区域经济发展的问题上达成了一致意见,形成《廊坊共识》。
       两年后,我国提出在“十一五”期间推动区域规划编制。京津冀都市圈、长三角城市群、成渝经济区以及东北地区成为当时选定的4个试点。
       这也意味着,在理论界停留多年的京津冀问题,由务虚转入了务实阶段。
       但是,一切似乎又没有看起来那么容易。
       从“十一五”到“十二五”,京津冀的发展思路从“京津冀都市圈”变成“首都经济圈”,却迟迟拿不出规划方案。
       “主要问题就出在范围。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成对澎湃新闻透露,京津冀的辐射范围,从最早的“2+7”(即北京、天津加上河北唐山、保定、廊坊 、张家口、承德、秦皇岛、唐山以及沧州),到之后划进石家庄,变成“2+8”,再到现在的北京、天津和河北全省,中间经历了多次讨论,也是规划“难产”多年的原因。
       规划的内容也难以令所有人满意。2010年前后,顾文选看到了还在编制中的京津冀都市圈规划初稿。
       “上面写着,北京低端产业往外缩减,河北的定位是接纳北京低端的、传统的产业,是粮食基地、重化工产业基地。”他意识到,这份内容河北不会满意。
       河北省社会科学院原副院长杨连云也有类似的经历。在他印象中,以前每次拿到规划草稿,都看到北京的定位是发展科研、研发,高科技产业,天津发展现代制造业,河北就是发展能源、原材料产业。
       “河北当然不高兴。我永远给你打工的,兄弟三个,我们河北老大,辛辛苦苦在家种地,供你们北京、天津两兄弟上大学。”杨连云认为,按照当时的内容,规划肯定拿不出来。
       时间的车轮行进到了2014年,纠结30年的京津冀关系终于有了实质性突破。
       2月26日,中共中央总书记习近平提出要将京津冀协同发展上升为国家战略。
       6月9日,国家发改委副秘书长范恒山表示,京津冀协同发展规划正在紧锣密鼓地编制。
       7月7日,北京、张家口联手,正式入选2022年冬季奥运会申办候选城市;
       8月8日,《人民日报》开辟“京津冀协同发展专栏”。三地的书记(市长)齐表态,要打破“一亩三分地”的思想。
责任编辑:龙毅澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 京津冀,规划
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