翟崑专栏：谁给南海定规矩？

        南海这盘大棋，观棋的变成下棋的，越下越大。到底按谁的规矩下棋，这是2014年南海博弈的新焦点和新动向。在经历了大半年的出招、支招、应招后，棋手们于8月齐弈缅甸首都内比都，混战。

        美国国务卿克里9日在东盟地区论坛（ARF）外长会上推出酝酿有时的南海“冻结论”，但遭到其他外长的冷遇和反对，未果。美国充当南海“立规者”的愿望受挫，其他各方也不愿意让美国立规，推动南海行为准则（COC）成为各方共识。会后，克里飞往澳大利亚、夏威夷，为“冻结论”化冰申辩，为11月的东亚峰会早作准备。搞清“冻结论”的起承转合，有助于理解谁能为南海立规的问题。

        “冻结论”之囧。8月的南海之弈可谓“1-2-3”。“1”是克里“冻结论”倡议，“所有南中国海主权声索国应该冻结使局势升温的挑衅行动，包括停止在有争议的岛礁填海造地、施工建设、设立据点等”。“2”是王毅提出的“双轨论”，“中国和东盟已经找到了南海问题的解决之道，即主权声索国通过友好协商解决纠纷，南海的和平与稳定则由中国和东盟共同维护”。“3”是菲律宾外长的“三步走”解决南海争端方案，“短期内冻结可能导致局势升温的行动，中期目标为达成具有法律约束力的南海行为准则，长远则是以和平方式解决主权争议”。

        折冲樽俎后，东盟外长在联合宣言中没有提及“冻结论”，只是“注意到”“三步走”，并呼吁加快南海行为准则（COC）的谈判进程。这一局，可以说，美国输了，东盟不输不赢，中国小胜。

        “冻结论”之因。自前国务卿希拉里2010年宣布南海为美国国家利益之后，美国试图通过各种手段介入南海争端。尽管菲律宾和越南积极拉拢美国，但中国坚决反对美国介入。李光耀先生3月在《福布斯》的专栏中写道，“如果还有人相信中国会平静接受国际社会对其周边海域主权划分的说法，那也未免太过天真了。中国的如此反应一点也不出奇，只不过其邻国和包括美国在内的利益相关者，就会躁动不安了”。

        美国久攻不下，难免信誉受损，有碍亚太再平衡战略的推进。7月11日，美国助理国务卿帮办福克斯在美国战略与国际研究中心（CSIS）的演讲中，总结了国际上质疑美国亚太政策的三种论调——“联盟过时论”、“美国域外论”和“美国注意力分散论”。同时，美国助理国务卿拉塞尔担心，“中国近来强硬的、单方面采取行动，是扩张性的，是不遵循国际法和国际标准的”。美国有必要给中国的南海行为立规矩，不能让中国以大欺小，倚强凌弱，不受约束，建立势力范围。这就是“冻结论”出台的背景，其实质是用美国的规矩解决南海争端。“冻结论”被冻结，意味着美国试图限制、规范中国在南海行为的努力，并未奏效。

        “冻结论”之困。“冻结论”的逻辑，是由美国设好了套，让中国和东盟国家来钻。但问题是，美国凭什么给别国立规？别国又凭什么接受美国之规？

        批评者认为，美国想让别国遵其规，就应以身作则，不能只要求别人，自己置身事外。中国战略界的主流观点认为，美国亚太再平衡战略，尤其是其利用南海海洋领土争端挑拨中国与东盟国家的关系，正是南海风波的根源。如果中国人问“美国是否可以首先冻结自身有可能引起南海局势紧张的行为呢”，美国会答应吗？毫无疑问，不会。

        虽然部分东盟国家需要美国的安全支持，但由美国在自己家门口召开现场办公会指导工作，显然不符合平等交往的国际关系准则，也不符合东盟追求“舒适度”的办事风格。菲律宾把“冻结论”列为其“三步走”的第一步，也遭冷遇。新加坡外长质疑“冻结论”的适用范围和对象；有些国家担心实施“冻结论”有损本国海洋经济，并限制自身行为；印尼、柬、缅、老等无争议国家不愿将南海问题复杂化，进而绑架中国-东盟合作大局。

        “冻结论”之启示。在失意缅甸后，克里飞访一直支持“冻结论”的澳大利亚，与好盟友举行防长外长2＋2会谈，声称将继续关注各方有助于缓和南海局势的“冻结行为”，给自己找台阶下之外，暗示这事儿没完。

        13日，克里又在夏威夷发表演讲，说中美建设性合作关系不是喊口号，要“有赖双方共同维护那些对我们对地区都有益的规则、制度和理念”。克里反复强调“规矩”，本身没错，但不能不切实际。“冻结论”的积极意义在于，它提醒中国和东盟国家，解决南海争端的规矩应该掌握在自己手里，否则必有渔翁之利。这时，重温习近平在5月亚信会上强调的“归根结底，亚洲的安全问题应该由亚洲人解决”，就有现实意义了。

        其实，中国与东盟2002年签署的南海各方行为宣言（DOC），就是处理南海问题的规矩，也得到美国的赞赏。在DOC框架内加快续推更具约束力的南海行为准则（COC），是大势所趋，也是这次外长会的共识，王毅外长的“双轨论”即含此意。

        简言之，“冻结论”是南海这盘大棋的“热闹”，而认真落实DOC和推进COC才是“门道”。预计，在11月的东盟领导人系列会议上，COC将会取得一些早期收获式的进展。