南海新思路| “搁置争议”的新机遇与新内涵

        冷战结束以来，中国长期在南海问题上奉行“主权属我、搁置争议、共同开发”的政策，实则保持着战略忍耐和克制。在2009年以前，“搁置争议”还是得到了越南、菲律宾等国的大致认可，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，南海的争端得到了基本的控制，纷争也经常出现，但一般会很快平息。在这段时期内，中国与包括越菲在内的东南亚各国的关系发展迅速，南海争端并不是一个经常凸显的迫切难题。

        然而，从2009年开始，一系列因素交织导致越菲等国率先破坏了这种相对平静的局面。首先，中国不断增长的实力引发了越菲等国的战略焦虑，觉得“时不我待”，要乘中国将强未强之时攫取更多的“既成事实”。

        其次，《联合国海洋法公约》的专属经济区制度和大陆架制度在世界的广泛实践，刺激越菲等国加快了在法理上的攻势，比如，设定各岛屿的领海基点，加强对南海争议岛礁的行政管辖和海域的执法，在联合国大陆架界限委员会截止时间（2009年5月13日）前提交外大陆架划界提案等。

        最后，美国“重返亚太”和推行“亚太再平衡”战略也给部分国家打了“鸡血”，越菲等国希望乘美国“重返”之势向中国挑衅发难。

        迫于形势所逼，中国不得不开始强势维权。中国在反制中展示出的强大实力和坚强决心超出了相关国家的意料，经过多番较量，形势已然大变。

        一是力量对比发生了重大变化，中国对南海的控制虽仍有困难，但已非“吴下阿蒙”，越菲等国已难以与中国相抗衡。越菲等国的武力挑衅将再难成功，黄岩岛及中建南对峙事件也标志着中国在南海的控局和开发能力得到了急剧增强。在这种情况下，“攻守之形”异位，美菲版本的“搁置争议”出台，无论是美国的“冻结”提议，还是菲律宾的“三步走”方案，其实质都是为了以退为进，试图通过此类外交行动抵消中国的实力优势，缓解中国在南海愈来愈强的维权及开发动作。

        二是法理及规则之争已成为博弈焦点，菲越等国迫于力量对比形势，开始改变南海的斗争策略，“武斗”愈发谨慎克制，“文攻”却更加张扬，与中国在外交和国际法理方面的斗争日益针锋相对，并着力推动南海问题的多边化及国际化。美国为推动其“亚太再平衡”战略，逐步放弃了所谓的“不选边”和“不持立场”，以外交和国际法为主要手段高调介入南海问题，其他区域外主要力量也都大幅加强了对南海问题的外交关注。

        因此，在南海，外交及法理斗争将逐渐取代军事较量成为今后博弈的主要形式。中国维护南海和平与稳定的能力大增，也是时候在南海主动推行自己的远大抱负。

        南海局势的发展走向再次证明，实力是谈判的前提和条件，只有中国实力足够强大，南海局势才可能按照中国的设想发展。任凭美菲等国如何巧舌如簧，中国都不能放弃推进在南海的维权及开发。

        这里的实力包括军事与维权、开发经营、行政与社会管理三大能力。军事与维权方面，中国要在巩固西沙管控的基础上，拓展在南沙及其周边海域的力量存在，确保能对所有管辖海域内的危机及时响应，具备随时应对中等规模冲突的军事实力。开发经营方面，要大幅加强在南海特别是争议海域的渔业存在，尽快在南海中南部的油气开发上取得突破，并可适当开展旅游业。在行政与社会管理方面，加快推进三沙市的“实心化”，发挥其行政主导及引导作用，并提升中国在南海的航道管理、灾难救援等国际合作中的地位和作用。

        紧随而来的问题是，中国的战略目标是什么？事实上，中国的这些行动并非是要放弃“搁置争议”，而是以实力促和平，以实力促谈判。2013年7月30日，中共中央总书记习近平在主持政治局学习时也再次强调要坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针。如果说此前的“搁置争议”是带有诸多无奈的被动选择，那么今后的“搁置争议”将是有着更丰富内涵的主动抉择。

        依笔者看来，虽然上述十二个字在中国开始产生争议，但其总体思路是可行的，南海争端只是中国与东南亚国家日益紧密关系中的一个局部，和平解决争端的总体精神永远都不过时。中国此前南海政策的困境不是政策设计的问题，而是实力及能力差距造成的。今天的中国确实没有必要另起炉灶，而应不断充实十二字方针的新内容与新内涵，使之名符其实。

        所谓“主权属我”，将是有强大实力支撑的实际政策，有具体政治、军事、经济和文化行动的主权享用或宣誓，而非仅是一句口号；所谓“搁置争议”，既是对国际社会做出的庄严承诺，也是对破坏该原则行为的严正警告，有惩治挑衅行为的能力和决心；所谓“共同开发”，是指中国将通过各种形式的经济合作倡议和卓越的开发经营能力，吸引相关国家与中国合作开发资源，而非只是进行苦口婆心的规劝。总之，行胜于言，重要的不是华丽的主张，而是切实的行动。

        在新的形势下，对于南海战略而言，搞好十二字方针当然是远远不够的，但它却是成功的重要基础。