【社论】不能再迷恋土地出让金

        “土地出让金”制度再次引起舆论密切关注。这一次是全国将首次针对土地出让金展开大范围审计。据新华社估计，在过去13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。

        翼图清查其中的腐败，显然不是这次审计的目的，甚至不是主要目的。审计的目的，是要为落实十八届三中全会决定就“转变政府职能”所提出的财税体制改革做基础性工作。

        1993年实施的分税制改革值得充分肯定。但是分税制改革之后，出现了中央和地方财权与事权不匹配问题。上世纪90年代中后期，县乡两级政府在全国财政收入中占30%左右，但必须承担教育统筹等60%的公共产品开支。很多地方政府尤其是县乡两级政府财政十分困难，其弥补收入不足的诉求，很快借助一些体制原因，演化为谋利冲动，辖区内的社会、企业、土地甚至公用事业资源，都成了获取地方财政利益的工具，地方政府的“公司化”倾向十分明显。

        进入新世纪后，地方财政对土地出让金的倚重越来越明显。其所以如此，固然在于地方财权与事权不匹配导致财政收支不平衡；但是土地产权制度、土地征收和补偿制度中的缺陷，也为土地财政打开了方便之门；而GDP增长主导的政绩考核，则是地方政府及其主政者热衷于土地财政的内在动因。以土地财政为核心的地方政府公司化，至少带来三大危险：

        第一，政府职能错位。土地征收所引发诸多社会矛盾，死人伤人事件不时发生。地方政府在地方事务中本应扮演市场秩序维护者角色，但是在几乎每一场征地冲突中，它都成了利益一方，而土地所有者尤其是集体土地的所有者农民，其征地所得，甚至低到只有土地出让金的二三十分之一，这一所得比例反衬出地方政府公司化的严重程度。

        第二，财政安全隐患。根据财政部数据，2013年全年地方本级收入为68969.13亿元，而20l3年国有土地使用权出让收人为41249．52亿元，占地方财政收入(本级)的比例高达59．8％。姑且把“土地出让金”视为一种税收，那么有哪一个行业所缴纳的税收能够普遍地占去全部地方税收的60%？从古至今，恐怕还没有出现过一个行业左右一个大国财政状况的情形。中央财政充裕固然值得庆幸，但是地方财政如果普遍地把鸡蛋放在一个篮子里，一旦遭遇不可控的市场危机，岂不是在以国运相搏？

        第三，公信力受到影响。如此高比例的、单一的土地出让金，对很多地方的政府来说，实际上形成了路径依赖，一有增加，便喜形于色，一有减少，便惶恐不安。也因此，地方政府在维护房价稳定中承担了过重的职责，左右不讨好，公信力受到影响。

        这种公司化倾向必须得到治疗。其前提是必须清楚它的基本状况，而不是一本“糊涂账”：规模有多大？目前的使用状况？明了这些基本情况，才能根本厘清中央和地方财权事权的划分，设计可行的财税体制改革措施，以及地方人大如何在土地出让金的监管和分配中起到重要作用，从而使土地出让金不再成为地方主政者追逐的猎物。在此基础上，政绩考核办法的改革才能真正有效，地方政府去公司化才有可能。