【社论】不能再迷恋土地出让金

2014-08-28 19:36 来源:澎湃新闻

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       “土地出让金”制度再次引起舆论密切关注。这一次是全国将首次针对土地出让金展开大范围审计。据新华社估计,在过去13年间,土地出让年收入增长超30倍,总额累计近20万亿元。
       翼图清查其中的腐败,显然不是这次审计的目的,甚至不是主要目的。审计的目的,是要为落实十八届三中全会决定就“转变政府职能”所提出的财税体制改革做基础性工作。
       1993年实施的分税制改革值得充分肯定。但是分税制改革之后,出现了中央和地方财权与事权不匹配问题。上世纪90年代中后期,县乡两级政府在全国财政收入中占30%左右,但必须承担教育统筹等60%的公共产品开支。很多地方政府尤其是县乡两级政府财政十分困难,其弥补收入不足的诉求,很快借助一些体制原因,演化为谋利冲动,辖区内的社会、企业、土地甚至公用事业资源,都成了获取地方财政利益的工具,地方政府的“公司化”倾向十分明显。
       进入新世纪后,地方财政对土地出让金的倚重越来越明显。其所以如此,固然在于地方财权与事权不匹配导致财政收支不平衡;但是土地产权制度、土地征收和补偿制度中的缺陷,也为土地财政打开了方便之门;而GDP增长主导的政绩考核,则是地方政府及其主政者热衷于土地财政的内在动因。以土地财政为核心的地方政府公司化,至少带来三大危险:
       第一,政府职能错位。土地征收所引发诸多社会矛盾,死人伤人事件不时发生。地方政府在地方事务中本应扮演市场秩序维护者角色,但是在几乎每一场征地冲突中,它都成了利益一方,而土地所有者尤其是集体土地的所有者农民,其征地所得,甚至低到只有土地出让金的二三十分之一,这一所得比例反衬出地方政府公司化的严重程度。
       第二,财政安全隐患。根据财政部数据,2013年全年地方本级收入为68969.13亿元,而20l3年国有土地使用权出让收人为41249.52亿元,占地方财政收入(本级)的比例高达59.8%。姑且把“土地出让金”视为一种税收,那么有哪一个行业所缴纳的税收能够普遍地占去全部地方税收的60%?从古至今,恐怕还没有出现过一个行业左右一个大国财政状况的情形。中央财政充裕固然值得庆幸,但是地方财政如果普遍地把鸡蛋放在一个篮子里,一旦遭遇不可控的市场危机,岂不是在以国运相搏?
       第三,公信力受到影响。如此高比例的、单一的土地出让金,对很多地方的政府来说,实际上形成了路径依赖,一有增加,便喜形于色,一有减少,便惶恐不安。也因此,地方政府在维护房价稳定中承担了过重的职责,左右不讨好,公信力受到影响。
       这种公司化倾向必须得到治疗。其前提是必须清楚它的基本状况,而不是一本“糊涂账”:规模有多大?目前的使用状况?明了这些基本情况,才能根本厘清中央和地方财权事权的划分,设计可行的财税体制改革措施,以及地方人大如何在土地出让金的监管和分配中起到重要作用,从而使土地出让金不再成为地方主政者追逐的猎物。在此基础上,政绩考核办法的改革才能真正有效,地方政府去公司化才有可能。
责任编辑:任大刚澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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