【社论】预算立法的改进空间

        预算法修正案草案四审稿正在全国人大常委会审议中，预计能在本周末表决通过。现行预算法的通过还要追溯到1994年。20年来，中国的经济社会基本面发生了很大的变化，现行预算体制已远远落后于中国经济社会发展的需要。2012年7月6日，在预算法修正案二审稿在中国人大网上公布时，共收到了社会各界33万多条意见。

        除了通过预算法，1994年中国启动了影响至今的分税制改革。分税制改革解决了当时中央财权虚弱的问题，但由于其没能很好地解决地方财权与事权平衡等问题，弊端日显。如今，进一步推进财税改革已迫在眉睫。

        当前预算法的修改被视为中国进一步推进财税改革的突破口。如此，预算法的立法宗旨就显得格外重要，因为它势必给进一步的财税改革定下方向和基调。

        预算法的立法宗旨，实际上是要确认国家与公民（纳税人）之间以谁为中心的问题。

        现行预算法的立法宗旨带着浓烈的计划经济时代的色彩，它的立法宗旨表述为：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。”不难发现，中心是国家，同时国家预算也被视为是国家宏观调控及经济发展的一项工具，而纳税人的权利（权力）并无体现。

        实际上，税收取之于民，用之于民，纳税人才应该居于国家预算的中心地位。纳税人对预算结果应有知情权，对预算过程应有参与权乃至最高话语权。政府接受了纳税人委托，在预算过程中充当执行者角色，理应处于纳税人或其代表的监督与问责之下。因此，预算的实质是要实现纳税人公共服务需求的最大满足，而不是实现某种国家目标。

        中国税收收入早已超过10万亿元大关，每1个百分点的变动就对应着上千亿元，相当于修建半条京沪高铁的资金。由此可见，如何分配好预算收入的每1个百分点非常重要，而检验其是否分配好的标准，正是有没有实现纳税人公共服务需求的最大满足。

        此次提交审议的预算法修正案有望对立法宗旨做出较大修改，将立法宗旨修正为：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。”相较于现行预算法，修订稿增加了对政府收支的约束和建立全面规范、公开透明的预算制度的表述，这一定程度上体现了对纳税人权利（权力）的尊重。但其立法目的依旧是保障经济社会的健康发展，没能更进一步地提出“实现纳税人公共服务需求的最大满足”。

        正如有法学家所言，立法是一项遗憾的艺术，预算法修正案或许还有可改进的空间。但又如有官员所言，按照预算法修正案的规定，能不能执行下去也是个问题。

        法治建设非一日之功。此次预算法修正案能够获得这些进步，也算不辜负各界的不懈努力。