新预算法蹒跚上路：有些地方财政官员笑称自己恐怕要违法

        8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议以高票，表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。

        被称为“经济宪法”的预算法修订历时十年，期间惟一公开征求意见的版本，是2012年的二审稿，也是争议最多、引起反响最大的一稿。而后“大翻盘”的三审稿，和最终通过表决的修改决定，相差已经不大。

        “新预算法就像一个初生的婴儿，还是很可喜的。”中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，“但从适应市场经济体制、建立公共财政制度、及建立现代国家治理体系的角度来看，它还是有一些不足。”

        澎湃新闻：据你了解，修改决定和三审稿相比，有哪些改动？你给最终的版本打多少分？

        朱大旗：8月11、12日，我参加了全国人大法工委组织的四审稿上会前的立法座谈会。与会的还有其他学者，农业部、财政部、审计署的官员，地方财政厅的官员，地方人大财经委的领导，全国人大代表等。大家的看法很多、很分散。在此基础上，最终的修改决定，又有所微调。比如第一条中“强化预算约束”，是新加上去的。总体改动不大。

        新预算法，我给它打80多分。我的看法是，它就像一个初生的婴儿，还是很可喜的。（与现有预算法相比）已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里，从适应市场经济体制、建立公共财政制度、及建立国家治理体系的角度来看，它还是有一些不足。初生婴儿总不是那么美的，怎么呵护它、让它成长，需要共同努力。

        总的来讲，新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。

        澎湃新闻：新预算法主要的不足在哪里？

        朱大旗：立法宗旨是非常重要的。进步之处，它改变了过去行政主导、片面强调宏观调控的理念。但有一些表述仍没考虑周全。

        比如，第一条关于“为了规范政府收支行为”的表述，就存在问题。预算法，就应该规范的是预算行为，包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等。而政府的收支行为，仅仅是预算的执行，只是其中的一个方面。

        并且，对政府收支的直接规范，更多的应由税法、国债法、规费法、彩票发行法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政收入法、财政支出法去实施。

        当然，不是说预算法就不规范政府收支行为，但不是直接的、最主要的。预算法还应该规范立法部门及其他主体，甚至包括老百姓，对预算的审批、监督、参与等行为。

        现在的表述，大大缩减了预算法本身应该规范的范围。我认为这是一个比较致命的东西。

        此外，现代预算制度要强化人民的预算最高权力，当然，主要还是间接通过人大、人大常委会加以实现。

        另一个不足，已经有很多意见，如提议建立预算委员会，加强人大审查预算的能力。

一些全国人大代表都经常会抱怨看不懂预算，这次新预算法在这方面有什么进步？

        朱大旗：关于预算编制条款，新预算法的相关表述是，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”

        理论上讲，财务会计分类共四级：类、款、项、目，其中“目”是最细的。编制到项、款，虽然比以前细化了，但还是比较粗，公开出来，透明性还是比较差。

        而且，我认为，这个条款反而会限制进一步细化预算和预算公开的努力，应该是功能分类“至少”编制到项，经济分类“至少”到款，这是最低要求。

        此外，我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面，做中长期预算规划，一方面，协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作，需要协调，需要有长远规划。

        在预算编制方面，我主张设置专门的预算编制部门，现在的中编办、发改委、财政部预算司，实际做的都是预算编制工作，可以考虑整合。预算编制并不是简单的数字表格编制，其主要的或者说更重要的是要进行收入预估、支出项目选择、实施绩效评估总结。