看看日本市民是怎么参与社区规划的

        我们可以看看其他国家的经验。每一个国家，都有针对规划过程的法规，有支持参与规划活动的手段。在日本，针对区域规划、城市开发、社区规划等不同层面的规划参与，有不同的过程和要求。同时，日本的规划法规，内容尤其复杂而费解。那么，日本的规划师和政府部门，采用何种手法要求市民参与，而市民又如何配合政府进行规划呢？这里，因为社区是最基本、与居民生活最密切的单元，我从社区规划的层次上，来介绍一下日本市民参与的经验。

新技术降低参与门槛

        规划是一项专业工作，需要国家资格。也就是说，要有专业知识，才能做规划。试想，一个没有相关知识储备的百姓，要参与规划，定会遇到很多门槛和困难。所以，学习是参与的前提，但也无法要求平常百姓具备规划师的能力，让参与者学习，主要是需要让他自己理解：在规划建设中，自己会遇到什么样的问题，依照法规要求，自己是否应得到补偿，如何保证自己的权益，等等。

        日本的规划法规，主要是针对每一个地块进行规划管理，即以地块为单位，设置规划的控制方法和指标。比如，对于容积率的控制，有土地使用分区的容积率设定、根据地块前道路宽度的容积率设定等。按法规，只能取其中的最小值为该地块的容积率，以此根据地块面积，考虑可建设的建筑总面积。不过，与此同时，还有根据前面道路宽度的斜线规制要求，以保证街区的居住环境。这些规划法规方面的要求，在文字上非常难理解。所以，在密集的旧建成区，居民翻建住家时，会遇到很多法规的问题。

        我们的日本国立金泽大学城市规划研究室，就试图应用新技术，来表达这些规划要求，让每户人家了解相关法规，比如如果要翻建自己所处的地块，会遇到什么问题，应当如何做，政府会如何对应补偿等。

        我们提供的，是一个在线游戏软件，市民在家有空时，能一家人一起在计算机前，通过虚拟现实表达的情境来学习这些法规和规划要求。如果居民不理解法规，往往会提出一些和法规规定不符的意见，这样会带来不必要的政府部门与居民之间的矛盾，政府和居民之间谋求合作，要花费更长时间。

        再来看历史街区的例子。在日本，如果一个传统街区被指定为保护街区，政府一般就会考虑如何保护历史建筑，并对市民修缮进行积极补助。保护街区的居民，便不必遵从针对一般街区的相关法规。

        和中国的开发式保护不同的是，日本政府和市民都愿意保护原汁原味的传统建筑。要规划一个保护区，大家自然关心自古以来整个社区的历史风貌，会想知道如何甄别保护区的范围、传统建筑的形式、历史道路的维护方法等。为了便于市民充分参与，规划人员往往要做一个再现历史街区景观的仿真，目的不是要完全恢复，而是让市民理解历史景观，从而积极配合，形成保护区的导则。为此，规划人员就要大量收集历史资料，一方面证明相关建筑、小品、道路的历史价值，另一方面是为历史景观仿真提供证据。

历史街区的再现。

        在历史街区召开规划委员会，讨论保护区导则时，这一景观模拟可以让市民更好地理解社区的历史价值，理解历史建筑、树木与文物等为何值得保护。由此对保护规划起到积极作用。所以，对相关的保护规划而言，市民的学习过程必不可少。

        这样，市民有了一定的规划知识后，就能和政府规划人员进行商讨。他们可以根据自己的情况，明白在自己的社区如何参与规划，针对社区问题可以提出何种解决方法，比如在遇到问题时，可以要求什么，应该如何配合，以及在什么条件下可以依据法规表示反对。

        再举一个技术支持市民进行规划提案的例子。一般来讲，城市设计，比如公园设计，市民是很难自己拿出一个规划设计方案的。不过，按照日本一些地方城市的法规条例，设计社区公园，必须以市民参与的方式进行，以满足社区居民要求。所以，公园设计的方案，通常由地方政府的景观规划处邀请规划咨询公司来完成。于是，规划咨询公司的规划师，就要访问社区，在社区公民馆定期举办规划参与的会议，提供最初方案，进行讨论。与此同时，规划师和政府人员有义务让市民表达自己的规划要求。一般情况下，市民用文字或简单的示意图来表达自己的意图。但是，在实践中常常遇到的问题是，市民缺乏表达自己意图的得力工具，规划师和政府人员无法得知市民的意图。因此，在日本，有很多规划师试图用虚拟现实技术，来表达规划方案，来征求市民意见，以求得共识。

        我们研究室是日本最早提供这类工具的机构，在国际上也赢得了很好的声誉。现在，这样的方法在日本已经很普及了。我们提供的是一个在线游戏工具，实现了一个在当地被称为“纸地图摆环境小品”的游戏。具体做法是，我们用JAVA开发了一个工具，在用虚拟现实表达的公园用地上，让市民做公园分区，比如儿童游玩区、老龄人休息区、避难仓库位置等。由此，规划师可以收集各种分区的方案，并找出一个最受欢迎的方案。随后，采纳该方案的分区和道路设计之后，规划师再让市民用鼠标摆放公园小品，进而记录下市民的设计方案，并自动再现该方案的三维虚拟现实。这样，市民可以用这个游戏表达公园分区、小品设置，可以在三维空间体验自己和别人的设计方案，还可以进行相互评价，最终进行投票，找到一个多数人喜欢的公园方案。

公园设计的游戏。

        这样一来，市民虽然不是设计专家，但也有了一个方便表达自己意图的工具。这使得规划师和政府人员，可以通过市民参与，确定最受居民欢迎的方案，最后由规划师进行实际的方案设计。当然，市民参与这类规划活动的前提是，对规划法规和现实情况有一定理解，比如公园设计可以做什么、政府有多少预算、社区本身希望解决什么问题，等等。规划师与市民的这类合作，是在相互沟通的基础上进行的。

寻求与居民合作，有怎样的规则

        在技术之外，我们再来看看规划中的权益问题。在规划过程中，权益问题是一个敏感问题。大家都知道，规划实际涉及公与私的房地产权益问题。在市民参与中，这样的矛盾回避不开。

        这里介绍的第一个案例，是关于私人低层住宅的翻建问题。我们可以设想，一个旧的连片街区，政府想拓宽道路，让周围住宅翻新，旧貌变新颜，进行城市改造。道路部分由政府投资，因此，若需要拓宽道路，则政府要赔偿所占用的私有土地。这个过程是非常艰难的。在日本，为了拓宽道路，政府人员连同房地产公司人员，需要去社区内，和相关住户逐个商讨，要求市民让出土地，拆除部分建筑，扩建道路，一般这个过程要花很长时间，以至于有的道路一直都没法实现拓宽。

        这个寻求居民合作的工作，是要让百姓明白，拓宽道路是法定的规划，必须执行，还要让他们了解相关的建筑土地如何处理，等等。另外，在道路拓宽的同时，往往要形成新的城市景观。如果道路建成之时，两边景观混乱，则行政人员和居民都会觉得很失败。政府部门希望通过公众参与，和百姓一起创造一个好的街区。

        为实现这一城市建设目标，地方政府的市长会依据城市规划法，通过当地议会，形成社区营造条例。这是一个内容相对独立于城市规划法、由市民和市长确定的社区营造规划。

        从分工上说，道路是公家的事，地块里的房子是私人的事。公家和私人的合作，是道路两旁的街灯设计、停车场、步行道、观光指示牌等城市设计的内容。同时，政府希望道路两旁的建筑风格统一，就需要与市民一起形成一个大家遵守的城市设计导则。这就要进行参与规划，来形成城市景观。

        为实现城市设计的导则，市民也很积极，他们会介绍自己感兴趣的城市景观，比如式样上是传统式还是西洋式，又比如商店橱窗、停车场、门前绿化，等等。我们研究室通常用虚拟现实，表达市民最关注的几种街景，供市民选择。

        在公共空间部分，包括道路的断面、街灯、树坑设计、观光指示牌，甚至还有城市清扫、地方传统节日的运营、街景的季节性变化、观光者的便利性等等，市民对此会从很多角度提意见。

        有关公共空间部分的城市导则，相对比较容易形成。但一旦涉及私人住宅时，就很难进行具体讨论，只能流于一般性的导则讨论。特别是涉及土地合并等问题时，往往很艰难。所以，在这些讨论中，应该形成原则性的意见，避免对个别建筑的设计评头论足。在参与式规划里，对个人财产要谨慎，但对公共空间的利用和设计，可以充分发挥市民的力量，这样对形成私有建筑的原则性导则也将起到积极作用。

        作为最后的总结，我们认为，要进行参与式规划，政府和规划师引导市民理解规划知识，是先决条件。只有在正确理解规划目的和内容的情况下，市民才可能正确地和政府进行合作。这个过程要花时间，但必不可少。所以，规划师要正确表达规划，让相关利害关系人学习规划内容，并鼓励市民提出和自己相关的解决方案，在社区里和大家讨论以确定方案。

        市民一起进行方案的讨论和决策，是培养今后社区自我管理的重要步骤。如果一个社区失去了市民自我管理的动力，即使形成了规划导则，也容易流于空文。在规划确定后，政府要和市民合作，保证按规划公平实施，还要建立社区的景观委员会，对各个方案进行非正式审核，然后才可交政府规划部门审批。这样，才可能形成真正的参与式规划。

        （作者系日本国立金泽大学理工学院教授、日本城市规划支持系统专家）