看看日本市民是怎么参与社区规划的

沈振江

2014-09-29 18:38 来源:澎湃新闻

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       市民参与规划,是一个值得关心的话题。我们国家从城市规划法实施要求进行市民参与起,至今已经有不少年头,特别是从信息公开法施行之后,网上的规划信息公开已是常态。我们常常可以看到规划局公开相关开发项目的信息,同时要求市民在一定时间之内反映自己的意见。但实际上,这种“开门办规划”,效果可能比较有限,许多城市的规划部门,也在试图加强市民参与的程度。
       我们可以看看其他国家的经验。每一个国家,都有针对规划过程的法规,有支持参与规划活动的手段。在日本,针对区域规划、城市开发、社区规划等不同层面的规划参与,有不同的过程和要求。同时,日本的规划法规,内容尤其复杂而费解。那么,日本的规划师和政府部门,采用何种手法要求市民参与,而市民又如何配合政府进行规划呢?这里,因为社区是最基本、与居民生活最密切的单元,我从社区规划的层次上,来介绍一下日本市民参与的经验。
新技术降低参与门槛
       规划是一项专业工作,需要国家资格。也就是说,要有专业知识,才能做规划。试想,一个没有相关知识储备的百姓,要参与规划,定会遇到很多门槛和困难。所以,学习是参与的前提,但也无法要求平常百姓具备规划师的能力,让参与者学习,主要是需要让他自己理解:在规划建设中,自己会遇到什么样的问题,依照法规要求,自己是否应得到补偿,如何保证自己的权益,等等。
       日本的规划法规,主要是针对每一个地块进行规划管理,即以地块为单位,设置规划的控制方法和指标。比如,对于容积率的控制,有土地使用分区的容积率设定、根据地块前道路宽度的容积率设定等。按法规,只能取其中的最小值为该地块的容积率,以此根据地块面积,考虑可建设的建筑总面积。不过,与此同时,还有根据前面道路宽度的斜线规制要求,以保证街区的居住环境。这些规划法规方面的要求,在文字上非常难理解。所以,在密集的旧建成区,居民翻建住家时,会遇到很多法规的问题。
       我们的日本国立金泽大学城市规划研究室,就试图应用新技术,来表达这些规划要求,让每户人家了解相关法规,比如如果要翻建自己所处的地块,会遇到什么问题,应当如何做,政府会如何对应补偿等。
       我们提供的,是一个在线游戏软件,市民在家有空时,能一家人一起在计算机前,通过虚拟现实表达的情境来学习这些法规和规划要求。如果居民不理解法规,往往会提出一些和法规规定不符的意见,这样会带来不必要的政府部门与居民之间的矛盾,政府和居民之间谋求合作,要花费更长时间。
       再来看历史街区的例子。在日本,如果一个传统街区被指定为保护街区,政府一般就会考虑如何保护历史建筑,并对市民修缮进行积极补助。保护街区的居民,便不必遵从针对一般街区的相关法规。
       和中国的开发式保护不同的是,日本政府和市民都愿意保护原汁原味的传统建筑。要规划一个保护区,大家自然关心自古以来整个社区的历史风貌,会想知道如何甄别保护区的范围、传统建筑的形式、历史道路的维护方法等。为了便于市民充分参与,规划人员往往要做一个再现历史街区景观的仿真,目的不是要完全恢复,而是让市民理解历史景观,从而积极配合,形成保护区的导则。为此,规划人员就要大量收集历史资料,一方面证明相关建筑、小品、道路的历史价值,另一方面是为历史景观仿真提供证据。
历史街区的再现。

       在历史街区召开规划委员会,讨论保护区导则时,这一景观模拟可以让市民更好地理解社区的历史价值,理解历史建筑、树木与文物等为何值得保护。由此对保护规划起到积极作用。所以,对相关的保护规划而言,市民的学习过程必不可少。
       这样,市民有了一定的规划知识后,就能和政府规划人员进行商讨。他们可以根据自己的情况,明白在自己的社区如何参与规划,针对社区问题可以提出何种解决方法,比如在遇到问题时,可以要求什么,应该如何配合,以及在什么条件下可以依据法规表示反对。
       再举一个技术支持市民进行规划提案的例子。一般来讲,城市设计,比如公园设计,市民是很难自己拿出一个规划设计方案的。不过,按照日本一些地方城市的法规条例,设计社区公园,必须以市民参与的方式进行,以满足社区居民要求。所以,公园设计的方案,通常由地方政府的景观规划处邀请规划咨询公司来完成。于是,规划咨询公司的规划师,就要访问社区,在社区公民馆定期举办规划参与的会议,提供最初方案,进行讨论。与此同时,规划师和政府人员有义务让市民表达自己的规划要求。一般情况下,市民用文字或简单的示意图来表达自己的意图。但是,在实践中常常遇到的问题是,市民缺乏表达自己意图的得力工具,规划师和政府人员无法得知市民的意图。因此,在日本,有很多规划师试图用虚拟现实技术,来表达规划方案,来征求市民意见,以求得共识。
       我们研究室是日本最早提供这类工具的机构,在国际上也赢得了很好的声誉。现在,这样的方法在日本已经很普及了。我们提供的是一个在线游戏工具,实现了一个在当地被称为“纸地图摆环境小品”的游戏。具体做法是,我们用JAVA开发了一个工具,在用虚拟现实表达的公园用地上,让市民做公园分区,比如儿童游玩区、老龄人休息区、避难仓库位置等。由此,规划师可以收集各种分区的方案,并找出一个最受欢迎的方案。随后,采纳该方案的分区和道路设计之后,规划师再让市民用鼠标摆放公园小品,进而记录下市民的设计方案,并自动再现该方案的三维虚拟现实。这样,市民可以用这个游戏表达公园分区、小品设置,可以在三维空间体验自己和别人的设计方案,还可以进行相互评价,最终进行投票,找到一个多数人喜欢的公园方案。

公园设计的游戏。

       这样一来,市民虽然不是设计专家,但也有了一个方便表达自己意图的工具。这使得规划师和政府人员,可以通过市民参与,确定最受居民欢迎的方案,最后由规划师进行实际的方案设计。当然,市民参与这类规划活动的前提是,对规划法规和现实情况有一定理解,比如公园设计可以做什么、政府有多少预算、社区本身希望解决什么问题,等等。规划师与市民的这类合作,是在相互沟通的基础上进行的。
寻求与居民合作,有怎样的规则
       在技术之外,我们再来看看规划中的权益问题。在规划过程中,权益问题是一个敏感问题。大家都知道,规划实际涉及公与私的房地产权益问题。在市民参与中,这样的矛盾回避不开。
       这里介绍的第一个案例,是关于私人低层住宅的翻建问题。我们可以设想,一个旧的连片街区,政府想拓宽道路,让周围住宅翻新,旧貌变新颜,进行城市改造。道路部分由政府投资,因此,若需要拓宽道路,则政府要赔偿所占用的私有土地。这个过程是非常艰难的。在日本,为了拓宽道路,政府人员连同房地产公司人员,需要去社区内,和相关住户逐个商讨,要求市民让出土地,拆除部分建筑,扩建道路,一般这个过程要花很长时间,以至于有的道路一直都没法实现拓宽。
       这个寻求居民合作的工作,是要让百姓明白,拓宽道路是法定的规划,必须执行,还要让他们了解相关的建筑土地如何处理,等等。另外,在道路拓宽的同时,往往要形成新的城市景观。如果道路建成之时,两边景观混乱,则行政人员和居民都会觉得很失败。政府部门希望通过公众参与,和百姓一起创造一个好的街区。
       为实现这一城市建设目标,地方政府的市长会依据城市规划法,通过当地议会,形成社区营造条例。这是一个内容相对独立于城市规划法、由市民和市长确定的社区营造规划。
       从分工上说,道路是公家的事,地块里的房子是私人的事。公家和私人的合作,是道路两旁的街灯设计、停车场、步行道、观光指示牌等城市设计的内容。同时,政府希望道路两旁的建筑风格统一,就需要与市民一起形成一个大家遵守的城市设计导则。这就要进行参与规划,来形成城市景观。
       为实现城市设计的导则,市民也很积极,他们会介绍自己感兴趣的城市景观,比如式样上是传统式还是西洋式,又比如商店橱窗、停车场、门前绿化,等等。我们研究室通常用虚拟现实,表达市民最关注的几种街景,供市民选择。
       在公共空间部分,包括道路的断面、街灯、树坑设计、观光指示牌,甚至还有城市清扫、地方传统节日的运营、街景的季节性变化、观光者的便利性等等,市民对此会从很多角度提意见。
       有关公共空间部分的城市导则,相对比较容易形成。但一旦涉及私人住宅时,就很难进行具体讨论,只能流于一般性的导则讨论。特别是涉及土地合并等问题时,往往很艰难。所以,在这些讨论中,应该形成原则性的意见,避免对个别建筑的设计评头论足。在参与式规划里,对个人财产要谨慎,但对公共空间的利用和设计,可以充分发挥市民的力量,这样对形成私有建筑的原则性导则也将起到积极作用。
       作为最后的总结,我们认为,要进行参与式规划,政府和规划师引导市民理解规划知识,是先决条件。只有在正确理解规划目的和内容的情况下,市民才可能正确地和政府进行合作。这个过程要花时间,但必不可少。所以,规划师要正确表达规划,让相关利害关系人学习规划内容,并鼓励市民提出和自己相关的解决方案,在社区里和大家讨论以确定方案。
       市民一起进行方案的讨论和决策,是培养今后社区自我管理的重要步骤。如果一个社区失去了市民自我管理的动力,即使形成了规划导则,也容易流于空文。在规划确定后,政府要和市民合作,保证按规划公平实施,还要建立社区的景观委员会,对各个方案进行非正式审核,然后才可交政府规划部门审批。这样,才可能形成真正的参与式规划。
       (作者系日本国立金泽大学理工学院教授、日本城市规划支持系统专家)
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 市民参与,日本,社区规划,决策支持系统

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