全会观潮⑦|李林：建议设立宪法宣誓制度和宪法日

中国社会科学院法学研究所所长李林认为以“全面推进依法治国”为主题的此次四中全会，是维护宪法法律权威的直接体现。CFP 资料图

        中国正式进入四中全会时间。

        “过去，中国社会接受法治，是一种功利性的、趋利避害的选择。如今，随着十八届四中全会的召开，法治之于中国，是以宪法制约公权力，是以更加自觉、理性的高度，维持国家的长治久安。”

        10月20日，在十八届四中全会召开的首日，中国社会科学院法学研究所所长李林接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时，作出如此总结。

        10月20日至23日，连续4天，十八届四中全会研究全面推进依法治国重大问题。

        澎湃新闻梳理历次四中全会后发现，以“全面推进依法治国”作为主题，十八届四中全会还是中共党史上的第一次。

        李林认为，以“全面推进依法治国”为主题的此次四中全会，是维护宪法法律权威的直接体现。

        李林建议设立宪法宣誓制度，或设宪法日，在全社会开展宪法意识、宪法观念、宪法权威的教育。

        至于有学者呼吁设立的宪法实施监督委员会，李林认为，这值得期待，但因目前的理论研究和探索还不足，要完善相关制度，还需经历一定过程。

        “立法最本质的作用是分配正义，”谈及立法，李林总结道，“在提高立法质量之余，立法机构还应该加强重点领域的立法，如生态文明、国家安全、制度化反腐治权等不同方面，都应该建立健全的法律。在立法过程中，执政党要发挥引领作用，并保障立法机关主导立法。”

        十五大报告把“尊重和保障人权”提高到国家层面，十八届三中全会则提出要完善人权司法保障制度。李林认为，这是深化司法体制改革这一制度目标的根本体现。

        “公民在当被告时，有无会见律师的权利？何时能会见律师？在看守所时，待遇应该如何？被审判时，权利如何保障？甚至判刑后在监狱里，人权如何受到保障，这些都是在司法领域中最容易发生人权被侵犯的情况。”李林说。

        在李林看来，十八届四中全会是否会提出更加细致的人权保障方案，值得关注。

对话李林

        澎湃新闻：你曾说过一句话：“中国社会接受法治是一种功利性的、趋利避害的选择，而不是理性思维结果，因此主要应用功利的方法去推进依法治国，解决如何实施和实现依法治国的问题。”从目前情况看，中国的法治思维有无变化？

        李林：过去，我们在选择法治道路、实行依法治国过程当中，确实是有这样一个特点，但经过十多年来，尤其是十八大以来的发展，我认为国家对待依法治国的态度、思维越来越理性，更加理论化，如今我们能站在时代的新高度上进行把握和理解。

        在法治的起步阶段，我国是“摸着石头过河”，这是试错、试对的过程。当时根据什么标准来评价改革的对错、好坏呢？主要是根据实践的检验：这些措施能否解决现实生活中面临的问题，能否推进经济的发展、社会的进步、政治文明？这些是过去的特点。

        这种使命如今依然存在，但与过去相比，现在着重于理论建设和提高法治意识，我认为这也是今天召开四中全会的一个重要动因。

        我认为，过去中国社会接受法治，是一种功利性的、趋利避害的选择。这里所谓“功利”和“趋利避害”，其实包含着一个悖论。实行法治，最终是要把权力关进制度的笼子里，从最高级别的领导人到基层的公权力主体，全部受到宪法法律的制约。

        人的本性就是不愿受任何束缚，但为何执政党愿意接受这样的制约？因为不推进依法治国，不实行法治，就是死路一条。尽管法治会给省级、市级及各级权力“一把手”带来诸多的不便，却能从根本上保持制度的良好存在和有效运行，保证执政党的权威及其权力的有效运行，能够保证社会的良性发展。

        依法治国，就是把宪法的紧箍咒戴在公权力主体的头上。用被宪法制约公权力的代价，换来国家的长治久安、社会稳定，这是依法治国的目的。

        正因为改革开放30多年的探索，特别是十八大以来的高度重视和积极探索，我们已经具备条件，从实践转入更加自觉、理性、更加理论化的高度，来推进依法治国。

        中央以依法治国为四中全会的主题，和四中全会即将出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就是我们在理论上更加成熟的重要标志。

        澎湃新闻：十八届三中全会发布的《决定》里，在推进法治中国建设这一议题上，首先提出的就是维护宪法法律权威。你觉得四中全会之后，会有怎样的进展？

        李林：首先，中央召开四中全会，这本身就是维护宪法法律权威的一项重大举措。宪法的遵守和实施，根本还是要靠执政党的支持、引领。我认为，出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》本身就是一个信号。

        第二，习近平总书记在过去讲话中，讲了很多次关于维护宪法权威和推进依宪治国的议题。在今年全国人大成立60周年的讲话中，习近平再次提到了这个问题。十八届三中全会对如何维护宪法法律权威已经做了一些部署，我认为四中全会还会颁布关于科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的方方面面的内容，归根究底都是对维护宪法权威、推进宪法实施起到支撑作用。

        换句话说，依宪治国不是一句空话，而是通过贯彻落实所有法律法规支撑起来的。四中全会对依法治国设计出系统的安排部署，这也是依宪治国的具体化操作。

        第三，要做到依宪治国，首先要依宪执政。我认为，四中全会推出的《决定》，将对执政党如何领导立法、带头守法、支持司法、保证执法等各个方面做出相关的规定，如何做到制度化、程序化地依宪执政，会有一些原则性的规定，也会推出具体的措施。

        第四，更加具体地说，国家有可能会设立宪法宣誓制度。过去不少宪法学家提到过这一点。香港、澳门特别行政区、不少国家都有这个制度，如美国总统就任时要拿着圣经和宪法宣誓。我认为，是否能在这方面设立类似的制度，四中全会或许能有所突破。

        另外，不少国家设有宪法日。我们或许也可以选择一天，如把12月4号现行宪法修改通过的日子，定为宪法日，在全社会开展宪法意识、宪法观念、宪法权威的教育。这本身也是很有意义的。

        澎湃新闻：不少国家设立了违宪审查制度。违宪审查是不是一个比较好的、经常性的制度安排？

        李林：这是一项非常重要的一个制度。我国现行宪法里，已设计了相关的程序了。

        虽然我们没有美国的违宪审查制度，没有法国的宪法委员会审查制度，也没有德国的宪法法院制度，但是在人民代表大会制度之上，我们还是有一些违宪审查的机制，如备案审查，如国家机关发现在法律的实施过程中与宪法相抵触，可以向全国人大常委会提出有关请求。公民社会组织若发现违宪，也可以依照法律程序，提出类似于违宪审查的诉求。

        不过，目前我国违宪审查的机制还不够完善。我认为四中全会之后，国家会继续推进完善、健全这类机制，更好地运作现行的违宪审查流程。

        尽管很多学者所呼吁，要设立宪法实施监督委员会，专门负责违宪审查这一工作，这的确值得期待，只是目前的理论研究和理论探索还有所不足，要完善相关的制度，还需经历一定过程。

        澎湃新闻：各级官员，尤其是领导干部的带头表率作用非常重要，如何才能使领导干部树立宪法至上、维护法律尊严的法治思维？

        李林：这点的确非常重要。

        首先，领导干部需要学习，能力是学习来的。如果治理现代化国家的官员只关注经济发展、社会管理、社会运行的知识，却不具备法治素质和能力，我认为这样的官员是不合格的。

        第二，我认为更重要的，是官员要高度重视法治，要把它当回事儿。如何高度重视？首先中央要带头，不能说起来重要、写在决定里重要，等落到行动上就次要，最后实施时就忘了法治。习近平为总书记的新一届的中央领导集体在这方面带了好头，我们也能看到，这近两年来，地方“一把手”也越来越重视法治，可以说他们在认识上有了比较大的提高。

        第三，还要让官员们知道，他们为什么要重视法治建设。一方面需要教育，另一方面需要给领导干部设置考核的标准，把法治能力、意识、水平的考核成绩作为政绩考核的重要组成部分，让领导干部们既有动力也有压力。

        第四，在地方层面，把法治和改革、经济、生态文明建设等各个方面结合起来。法治应该是引领地方改革的火车头，法治也与地方工作的稳定、事业的发展、工作的创新与法治有机结合。在这个过程中，地方“一把手”没有理由不重视法治。

        澎湃新闻：立法是法治的源头，您认为中国立法环节现存哪些问题？例如哪些领域尚属空白？哪些法律需要修改或者废除？如何改进？

        李林：说到立法，首先要思考一个问题：我们立法究竟是为了什么？

        我认为，改革开放前30多年，我们的立法主要解决了“法律有和无”的问题，即有法可依。经过30多年的努力，到2011年我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，我们向全世界宣告，我们无法可依的问题已经基本解决了。在新的历史节点上，我认为立法也应该提到新的高度，提高到战略的高度。

        首先，我们应该更加自觉地意识到，立法最本质的作用是分配正义，即通过制定各种法律，来实现社会公平正义的最高价值。如在法律制定过程中，把法律给谁？给多少？如公民有纳税的义务，那么纳税的起征点是多少？过程的设置和标准的选择，我认为本身就是关乎分配正义。再如修改环保法时，如何应对环境污染？能否使用更加严厉的惩罚方式，令污染环境的企业付出更大的代价？

        社会的公正来自于立法，若法律本身是“恶法”，那这种法律对社会的公正、人权的保障而言，会带来非常负面的影响。

        第二，我们还应该提高立法质量。法律制定出来是需要贯彻实施的，但过去有些法律的质量存在着问题，如义务教育法，再如养老、医疗、就业、环境保护、生产安全、食品安全等领域都存在着很多问题。在实践当中，这些问题之所以无法解决，和立法本身的不足有关。

        澎湃新闻：十八大报告提出，要加强重点领域的立法。所谓重点领域是指哪些方面？

        李林：我认为要从两个方面来理解。一方面，修改、完善甚至废除既有的不良法律。过去制定的一些法律，在社会和经济发展之后，已经被淘汰了，如劳动教养制度。另一方面，加强重点领域的立法，其中第一个重点领域是要加强社会法的立法。这与百姓息息相关，如工资、就业、带薪休假等，我认为这都应该通过法律，更加充分地表现出来。

        第二个重点领域，是关于生态文明领域的立法。国家已经颁布了相关的法律，但依然不够，如土地整治、海洋污染、治理雾霾等，我认为都应该进一步加强。

        第三个重点领域，是关于国家安全的立法。这里的安全，不是指传统的安全，而是大的安全观，如经济安全、信息安全，包括个人的信息安全，我认为这都需要加大立法保护。

        至于第四个重点领域，我认为中国需要加快法典化的进程。我国目前法律化的程度还可以，但法典化的程度依然比较低。我国的不少法律组合起来可以形成一个法典。所以我认为，我国还应该加强法典化，如制定商法典、民法典、行政程序法典等。

        最后一个重点领域，是反腐治权方面，要从党风反腐、强力反腐尽快转变成制度反腐阶段。制度反腐的最大特点就是“不能腐”。要解决腐败问题，就要尽快完善公职人员财产申报法、政务公开法、反贪污法，并制定出详细的行政程序规则。

        澎湃新闻：从法理的角度看，执政党与立法机构全国人大的关系应该规范。如何真正得以规范？

        李林：我认为这是一个很有中国特色的问题，也是中国推进依法治国的重要保障。

        在全面推进依法治国的新战略之下，我认为执政党应该更好地领导、加强立法。加强、领导立法并不意味着领导人随意立法，而是用法治思维、民主执政的方式，来加强对立法工作的科学领导。我认为这是一个前提。在此基础之上，要进一步完善共产党领导立法，处理好执政党与立法的关系。

        首先要考虑的是如何把执政党行之有效的政策与立法紧密结合。十八届三中全会就提出，重大改革要于法有据，用法治方式来保障、引领改革，这已经迈出了很好的一步。现在来看，还应该细化这些内容，特别是在地方层面把改革制度化，这是需要进一步加强的问题。

        第二个需要考虑的，是在制定立法规划时，执政党要发挥引领作用。国家的法律就是党的主张和人民意志相统一的体现。人民意志如何在立法规划阶段就表达出来？执政党如何倾听人民的意见？这些都是立法规划过程中需要考虑的问题。

        其实还有很多具体的问题需要在立法规划过程中体现出来，如保障公民隐私权、言论自由、结社自由等，这类公民有诉求的宪法权利要如何做到法律化，是需要考虑的。再如，如何对公民就业、养老、住房权、适当生活水准权进行法律化的保障等问题。

        第三，在立法过程中，执政党要保障立法机关主导立法。目前，我国立法过程中存在的问题是行政机关有关部门主导立法，这容易把部门的利益法制化。因此，需要执政党加强高层的协调，引领立法机关跳出单位、部门、地方的利益，站在党和国家的整体利益上来起草法律。

        第四，执政党还应该通过立法机关的党组织来起草、审议和通过法律。虽然党中央、省、市委“一把手”都是党执政的主体，但是立法机关本身也有党组，立法机关党组在立法过程中，应该更好地贯彻党领导立法，而不应该把党领导立法和立法机关的党组立法割裂、甚至对立起来。

        第五，执政党的共产党员在立法过程中所发表的意见，既要反应执政党的政策要求，也要体现人民的意志和诉求。

        澎湃新闻：十八届三中全会提出要“完善人权司法保障”。四中全会会不会细致讨论这一点？

        李林：1997年，党的十五大报告里，有两个与法治有关的亮点，其一是把依法治国确立为治理国家的基本方略，这是大家都很熟悉的。其实，十五大报告还同时提出了另一个在国际上评价更高的原则，是尊重和保障人权。从执政党的最高政治报告来说，这是把法治和人权放在同一位置。

        法治，是为了尊重和保障人权，是为了让公民享有更加充分的权利和自由。十六大、十七大包括十八大报告，还有共产党的党章中，都明确规定了要保障人权，且在2004年修宪时，我们也把“保障人权”写进了宪法当中。十八届三中全会时，提出要完善人权的司法保障，实际上也是贯彻十五大以来的精神，贯彻宪法的要求。这一次，把司法领域的人权保障提高到了新的高度，是一个重大进步。

        深化司法改革，是为了建设高效、权威、公正的司法制度，这是一个制度目标。这个制度的根本就是要保障人权，尤其是保障公民的司法人权。例如，公民在当被告时，有无会见律师的权利？何时能会见律师？在看守所时，待遇应该如何？被审判时，权利如何保障？甚至判刑后在监狱里，人权如何受到保障，这些都是在司法领域中最容易发生人权被侵犯的情况。因此，三中全会把这点专门提出来，有其重要的价值指引和现实针对性。