【社论】突破羁绊推进“镇改市”

2014-10-21 19:39 来源:澎湃新闻

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       经济的高速发展,使中国大陆日渐出现一个引人注意的现象:一些事实上已经成为中小城市的地方,其行政名称仍然是“某某镇”。
       比如浙江温州苍南县的龙港镇,截至去年,该镇有189条街道、43.7万人口,地区生产总值达185.6亿元,财政总收入18.8亿元。又如江苏昆山的张浦镇,该镇总面积109平方公里,有3000多家企业、20万人口,2012年实现地区生产总值166.5亿元,地方一般性预算收入12.7亿元。
       但不短的时间以来,这些“镇”“小马拉大车”的问题日益尖锐,即区划等级与镇域经济发展的不匹配,严重制约了资源的流动与配置,同时造成相应的财权、公共服务能力、管理机构等不匹配。
       以龙港镇的镇域管理人员为例,龙港镇行政编制为238人,事业编制为286人,而同等人口规模的县和县级市,光行政人员就需要1500-2500人。2010年,30多万人口的龙港仅有一个20多人的派出所,而由于派出所没有执法权,要抓一个犯罪嫌疑人,还要到县公安局去办理手续。
       又如江苏苏州下辖的盛泽镇,2006年时,常住人口30万左右,镇内轿车近万辆,大型车辆486辆,摩托车超过3.6万辆,但仅有交警25人,协警62人,根本满足不了日常管理与服务需要。
       不仅如此,由于“镇”一级的中小城市缺乏相应的财政权,一些公共服务无法提供,公共设施建设缓慢,很多企业将研发中心和销售中心外迁至大城市,甚至整体搬迁,使这些镇失去进一步发展的机会。
       将已经发育为中小城市的“镇”升格为“市”,是经济社会发展带动行政区划体制变革的内在要求。
       事实上,从1986年以来,相关的“镇改市”政策,已经出台多次。1986年,国务院批转的民政部报告明确提出:非农业人口6万以上,年国民生产总值2亿元以上,已成为该地经济中心的镇,可以设置市的建制;特殊情况下,虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元,如确有必要,也可设置市的建制。2001年,第十个五年计划城镇化发展重点专项规划中也提出“大镇设市”的构想。2004年,发改委《十一五时期我国城镇化战略》进一步指出:“作为城市扩张的一个重要环节,乡改镇、镇改市、县改市(区)的改制升格是一个必不可少的步骤。”
       但从实践来看,除福建石狮镇成功“镇改市”外,绝大部分超级大镇仍然被限制在镇的区划等级与框架内。问题出在哪里?
       问题在于,无论是将改市后的镇从原来的县域中分离出去,切块设市,还是采用县下辖市,在现有框架下,均陷入困境。
       如果实行“切块设市”,那么必定削弱所在县的经济实力。而且切块设市后,边界如何划定?画得过小,必定影响该市今后的发展;划得过大,则过分削弱所在县。专家也指出,自秦以来,中国行政区划经历了多次改革,但县的变动不大,是中国最稳定的政区。若将县辖经济大镇改设为市,必然会使县受到重创,不符合历史规律。
       如果实行县下辖市,县和市之间的在财权划分、行政级别上的矛盾如何协调?并且实行县下辖市,将使行政层级更多,并不符合减少行政层级的改革方向。
       此外,从管理权限上来讲,“镇”的设立和撤销,权限在省级政府,而“市”的设立和撤销,权限在国务院。法律难题没有解决之前,对一个决心依法行政的政府来说,是不能贸然行动的。而“镇改市”之后行政人员可能急剧膨胀,也是主张者的担忧之一。
       “镇改市”肯定是人心所向,大势所趋,是新型城镇化之必由之路,但是对这一难题所带来的羁绊,则必须有充分的估计。10月14日,有报道称,国家新型城镇化综合试点名单已经揭晓,首批“镇改市”的试点名单只有两个,其中就有温州的龙港镇。据悉,镇级(市)试点的目标是到2017年要形成制度和体系,在全国推广。如果龙港镇等地能够破解这一难题,则功莫大焉。
       
责任编辑:任大刚澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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