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抗击埃博拉,我们能从战后国际卫生合作史中学到什么

汤蓓/上海外国语大学国际关系与公共事务学院学者
2014-10-24 16:02
来源:澎湃新闻
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依靠短期内投入大量资源遏制、甚至消灭埃博拉流行的前景并不乐观。

        埃博拉迄今已造成4000多人死亡、8000多人感染或可能感染,并以每3到4周感染人数翻一倍的惊人速度扩散。世界卫生组织预测埃博拉累积病例数“可能超过2万”,很多研究人员还认为这一数字被严重低估了。虽然所有人都希望流行能够得到尽快遏制,但如何才有可能做到?如果不幸埃博拉流行变成一种“常态”,又该怎么办?回顾二战后国际卫生合作的历史也许能够给我们一些启示。        

应对途径之争:“垂直”还是“水平”

        1945年,中国与巴西代表呼吁:“医疗乃维系和平的支柱”,敦促联合国成立新的国际卫生组织,即今天的世界卫生组织。1947年,在世界卫生组织正式成立之前,埃及爆发了严重的霍乱疫情,一个月时间内在红海和苏伊士运河周围地区出现了33000个病例。世卫组织临时委员会呼吁各国紧急提供支持,美国、苏联、印度空运了2000万剂疫苗到开罗,其中三分之一为无偿捐赠。这次疫情加速了各国批准世界卫生组织《组织法》的速度,也开启了各国合作,共同对抗疾病的序幕。

        卫生合作不仅是个技术活儿,而且充满了理念和道路之争。自初创起,世卫组织内部就一直存在着采取何种途径提升全球健康水平的争论。

        一派观点认为,对抗疾病是世卫组织的核心要旨。在跨国传染性疾病问题上,应当将矛头对准那些造成大量死亡的疾病,利用最新的防疫和治疗手段,将它们一个一个消灭。这种途径对准单一疾病,利用自上而下组织起来的公共卫生团队执行计划,并常常在较短时间内投入大量资源,也被称为“垂直”途径。

        相反,主张使用“水平”途径的观点则认为,逐步提高世界各国的公共卫生能力才是根本解决之道。消灭传染性疾病不可能“毕其功于一役”。但随着国家的基本公共卫生设施的完善、医疗人员素质的提高,公众意识的增强,自然能够更好地对抗疾病。这种途径不以消灭某一特定疾病为目标,而是强调基本能力建设,要求动员社会经济的各项资源,而且,它多着眼于中期和长期目标。

        虽然两种途径各有利弊,但最终前一种途径占据了上风。一方面,疫苗等卫生防疫技术取得了巨大进步,一些发达国家已经成功地在国内消除了某些传染性疾病。这些卫生专家们坚信,成功经验是可以移植和复制的。而且,世卫组织内部许多高级官员也有在地区性疾病根除计划中工作的经历,例如,总干事坎道就曾经参与管理巴西国内的疟疾消除计划。他们相信这种方式是行得通的。另一方面,根植于美国人头脑中的意识形态也让他们强烈的反对第二种途径,认为其手段“过于具有社会主义色彩”,政治上的助燃剂让第一条途径迅速占据了主导。

根除疾病的四大条件

        出于以上原因,世界卫生组织成立后很长一段时间内,国际卫生合作的主旋律都是大规模、运动式、自上而下的对抗疾病。黄热、疟疾、天花、麻疹、小儿麻痹症,都在根除疾病的清单上。众所周知,这一途径取得的最大胜利就是在世界范围内彻底消灭了天花流行,但是,这也是它取得的唯一胜利。

        全球范围内彻底根除某一传染性疾病可不容易,必须满足一系列条件:

        第一,病毒、病原体不能有人类之外的宿主。黄热一度被认为可以被彻底消除,但是在发现热带丛林中某种猴子也可携带病毒后,这一计划不得不宣告失败。疟疾是通过疟蚊传播病原体导致的,根除计划的重点就是灭蚊。但是在蚊子对杀虫剂产生抗药性后,一些地区又再次出现疟疾流行。

        第二,疾病必须具有很容易识别的症状。天花之所以能够在全球范围内得到消除,重要的原因之一是它可导致全身皮肤出现丘疹、泡疹,即便在经济文化很不发达的地区,只需简单地进行教育就让民众能够对其加以识别。这样,一旦有病例出现,就可以非常迅速地得到报告,一方面及时对现有病例进行治疗,另一方面在病例出现的周围地区开展免疫计划,双管齐下地遏制它。

        第三,有效的治疗、免疫手段。在当时,这是世卫组织发起疾病根除计划的前提。根除天花得益于疫苗注射技术的出现,因为这使得短时间内对大规模人群进行接种变得可能。而为了完成免疫计划,当时的公共卫生团队也是想尽了办法。有些国家的农村地区因缺乏现代医学知识,拒绝注射疫苗,免疫人员只好偷偷潜入村落,趁着村民睡觉时完成接种。

        第四,国家的支持,尤其是来自发达国家的资源。世界卫生组织并不是一个执行机构,它主要制定技术标准、确立国际层面的卫生政策,真正付诸实施还要靠国家本身。“垂直”途径依赖自上而下的组织和动员,因而所在国的政治承诺是非常重要的。另外,疾病根除计划无不是得到发达国家的资金、物资支持后才能成立、运作的。冷战的压力一度是美国积极投身国际卫生合作的推动力。美国把国际卫生合作看作“赢得人民头脑和心灵”的手段,是外交政策的一部分,往往会借助“国际合作年”这种场合抛出援助计划。但是,一旦项目效果不佳、美国失去政治兴趣,疾病根除计划就会面临资金上的困难,甚至不了了之。

        经历了许多失败后,“垂直”途径和“根除”疾病的目标慢慢地在政策议程中消沉下去。目前,除了小儿麻痹症之外,世界卫生组织没有提出其他“根除”疾病的目标。

埃博拉:不确定的前景、不能放弃的努力

        如果按照上面四条来看,依靠短期内投入大量资源遏制、甚至消灭埃博拉流行的前景并不乐观。埃博拉病毒可以通过非人类的灵长类动物传播,即便人群内部流行停止了,病毒依然可以存在于野生动物体内,伺机重来。

        其次,埃博拉作为一种罕见的疾病,疫苗和治疗手段的研发都比较落后,目前依然是一个技术上很难对付的问题。

        再次,感染埃博拉的初期症状并不特别具有可辨识性,类似于感冒,这延迟了病人就医的时间,不仅使死亡率增高,客观上也增加了病毒传播的可能性。

        而由于缺乏有效的技术手段,目前国际合作的规模和实效也都是比较有限的。奥巴马虽然派出了3000名美国军人赴疫区支援,但仅限于执行后勤保障、消毒、人员培训等任务。

        这样看来,埃博拉很可能是一场持久战,还是一场输不起的持久战。好在各国已经意识到问题的严重性,也承认国际合作才是打赢这场战争的唯一方式。

        毫无疑问,一条战线是世界各地的生物实验室和研究中心。如果能够在技术上获得突破,将拯救更多危在旦夕的生命,并进一步动员起各国投入资源进行合作的决心与意愿。

        另一条战线则是切实加强非洲以及其他发展中国家和地区的公共卫生能力。换言之,采取一种“水平”途径,动员国际社会与当地政府,培育国家和地区应对埃博拉以及其他严重传染性疾病的“抵抗力”。这是一条任务更加艰巨的战线,因为这需要持续的政策承诺和合作意愿。

        但如果从这条战线上后撤,我们面临的前景无非有两种:第一种场景是,这一次埃博拉流行或因为技术上的突破或因为自然因素而放缓甚至消失了,国际社会“回到旧轨”,然后在冷漠中等待下一次危机出现;第二种场景是,埃博拉成为难以消除的痼疾,在非洲或其他较落后的地区流行而在其他较发达的国家出现“零星病例”,各国慢慢“习以为常”。对发达国家来说,不过是多了一个航班不能飞去的地方,或是入境时多一道检验程序。

        简而言之,从国际卫生合作的历史来看,“垂直”路径——针对某一疾病短期的、应激性的治理成功几率很低,而且治标不治本。在面临跨国传染病问题时,真正的抵抗力来自发展中国家公共卫生能力的切实提高,而这离不开国际社会持续关注与投入。长远来看,这甚至比战胜埃博拉更重要。 

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