盐改前夜：垄断催生最高十倍暴利，改革或架空省市盐业公司

        时过境迁，中国的食盐管理仍处在计划经济时代。盐业局既当“运动员”，又当“裁判员”，垄断食盐销售，几经转手后价钱最高翻10倍。近期接连发生的几起“跨区域用盐”事件更是引发广泛争议，令盐业局——这个过去鲜为人知的机构置于舆论漩涡。

        2001年至今，盐业体制6个改革方案“夭折”后，终有明确的改革时间表。2014年10月29日，中国盐业协会传出消息，盐业体制改革方案已在国家发改委主任办公会议通过，并完成了各部委意见征求，预计2016年废止专营制度，2017年全面按照新的方案实行。

        此前媒体曾披露，盐改之所以迟迟未能推进，其阻力多来自于盐业既得利益群体的反对，矛头直指中国盐业总公司（下简称中盐）。而一位接近国家工信部的盐业人士向澎湃新闻（www.thepaper.cn）透露，今年8月，国家工信部召集全国30余家盐企进京商讨盐改事宜，中盐就对盐改投了“反对票”。

        一位中盐内部人士向澎湃新闻透露，中盐反对盐改，只因食盐市场放开后，损害了其控股的几家盐业公司利益，而盐业专营制度下的利益既得者，其实不止中盐总公司，还有各省（直辖市、自治区）、市、县三级盐务、盐业系统。

        多位盐业业内人士就此分析，盐改之后，各级盐务管理局可能被“摘牌”， 权力或将移交其他职能部门，“两块牌子”只留一个，而掌握着专营权的省、市两级盐业公司也可能被“架空”，食盐生产企业或将直接与县级盐业公司合作经销。

        改革之后，盐务系统高度“计划”和“垄断”的权力和市场将成为历史。

        11月11日，陕北榆林，除了丰富的煤炭、石油、天然气资源，地下2000米还深埋着6万亿吨岩盐矿藏。中盐榆林盐化有限公司（下简称榆林盐化）坐拥丰富的岩盐资源，产品销往山西、内蒙古、宁夏、甘肃、北京、上海、天津、河北、东北三省和陕西省各市区。

        榆林盐化董事长白森祥最近一直忙着为自己企业的新产品做推介。今年10月23日，中盐榆林盐化邀请陕西省盐务系统50余名领导、高管参加新产品发布会。作为中盐总公司控股的国企，白森祥从2012年就开始，着手开发一些高端的食盐产品，其中一个原因就是要在“食盐专营”废止后取得市场竞争优势。

        “现在盐业市场要放开，对于盐品的创新就是极好的机会。”白森祥对澎湃新闻称，任何体制都有利有弊，食盐专营体制下，保证了消费者的碘盐消费，但制约了消费者选择权，盐企就如“死水一潭”，靠“计划吃饭，企业没有创新的动力和能力”。

        2012年开始，白森祥开始和一些科研机构合作研发新品种食盐，在食盐中添加一些人体需要的微量元素。他介绍，目前市场上的低钠盐，通常是由30%的氯化钾混合70%的氯化钠制成，食用过程中，人们为了满足口感，可能造成氯化钾摄入过量，而影响人体健康。

        如果在食盐中加入一些人体必需的微量元素，既能保证低钠又能保证盐的口感。按照这个构想，榆林盐化已经研制出一种新型的低钠盐，还将沙棘、枸杞、红枣等元素加入到食盐中，开发出多个食盐品种。为此，白森祥专门为自己的产品申请了专利保护，这些新型的产品即将面世。

        白森祥说，“我们也在积极探索专营下的新产品销售模式和放开后的销售模式”。新品种食盐其实在去年已经研制成功，但目前还是专营体制，“审批、报备直到今年才开始生产上市”。

盐务系统权力和市场高度“垄断”

        2014年3月至11月，陕西户县、河南新郑市、江苏徐州三地相继发生“跨区域用盐”被罚款事件，引发公众质疑。专营之下，到底如何判定“跨区域用盐”，如何执法处罚，其尺度多大，甚至连盐务系统内的人员也说不清楚。

        事实上，“跨区域用盐”处罚事件频发正是盐务系统权力和市场的高度“计划”和“垄断”的缩影。

        11月7日，西安科技商贸职业学院大食堂负责人刘波告诉澎湃新闻，今年3月，这所坐落在陕西户县的学校食堂因“跨区域用盐”遭户县盐务管理局罚款。

        3月初，食堂碘盐即将用完，刘波联系户县盐业公司准备再买几吨。“他们告诉我现在只卖低钠盐，1.5元一包还只有200克，算下来价钱贵了一倍”，刘波则从西安市区买回10大袋共500包400克精制碘盐。

        几天后，户县盐务管理局人员来校检查，没收了食堂剩余的300包食盐，并开出了2000元的罚款单。与此同时，该校小吃街至少有三家小餐馆因被查出“跨区域用盐”，而被处以200元罚款。

        刘波猜测，“盐务局接到我的买盐电话后，没过几天就过来查了，他们可能是算到我这边已经没有盐了，又没有在户县当地买，肯定从别的地方买了盐”。

        此事经媒体报道后，出现了戏剧性的转变。刘波称，没过几天，陕西省盐务管理局派人到学校调查此事。调查的结果是“户县盐务局退还了罚款，收回了罚款单，还向我们道了歉，把没收的盐也还了回来”。而返还的食盐已经换成了喷有户县盐业公司代码的食盐。

        户县盐业公司一位销售负责人向澎湃新闻透露，之所以退还罚款并道歉，是经省盐务局纠正，“‘跨区域用盐’针对的是食盐经营户，不是对消费者，主要看盈利不盈利”。上述“跨区域用盐”被处罚事件中，执法者所依据的《食盐专营办法》第十四条中规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。

        食堂和餐馆是否属于食品加工用盐单位，是否应该在“跨区域用盐”的处罚范围内，上述负责人对此表示不清楚，“和市局沟通时说处罚没问题，省局下来后说人家用盐没违规”。

        而河南新郑市的“跨区域用盐”处罚事件之后，新郑市盐业局公开向社会道歉，退还罚款并处理了相关责任人，要求“只要是郑州市区或县公司供应的合格食盐，均不允许进行处罚”。而《河南省盐业管理条例》中规定，饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、企事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐。

        北京工商大学教授、商业经济研究所所长洪涛告诉澎湃新闻，在当前食盐专营体制下，其处罚所依据的地方性规定多制定于上个世纪90年代，相对落后且条款规定模糊，已与当前不相适应。《食盐专营办法》中规定“应从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”，并未给出“跨区域用盐”的详细定义，“那么它限制的是省与省之间，还是市与市之间，县与县之间又算不算跨区域用盐”，其并没有明确的规定，以至于出现罚款乱象，“闹出笑话”。

一家食盐定点加工企业库房中堆放着为北京、天津等地生产的食盐。 澎湃新闻见习记者 陈兴王 图

“计划经济”下，食盐三级转手价钱最高翻10倍

        省、市、县三级盐务管理局，不仅具有区域内盐业监管、计划调配职能，还掌握着食盐的经销业务。而经销业务则由管理局的另一块牌子“盐业公司”来负责。盐务管理局与盐业公司“两块牌子，同一套班子”，在食盐专营体制下，既是“裁判”又是“运动员”。

        一袋食盐从出厂到消费者厨房，经过层层“加价”。据一位不愿具名的盐业人员向澎湃新闻透露，目前食盐出厂价在500-800元每吨，经省、市、县三级盐业公司“经手”后，到达消费者手中价钱翻了6-10倍。

        2010年国家发改委将食盐出厂价格和产区批发价格上调80元，上调后的碘盐产区批发价格在每吨444元至668元不等，合每350克0.16元至0.23元。

        而盐业公司将食盐包分装成小袋食盐，加入了包装、运输等成本，算上利润，按照规定销区批发价格提供给零售商，价格最高翻了10倍之多。比如，陕西省物价局网站公布的当前执行的“冰凌”牌多品种食盐价格表中显示，350克包装的绿色海藻碘盐销区批发价格为每袋1.7元，零售价格为每袋2.0元。

        “他们不生产盐，却拥有食盐的品牌、经销权”，一位受访的盐生产企业负责人向澎湃新闻抱怨，并再三要求，不能透露其姓名和公司信息，甚至连公司所在省市也不要提及，原因是“省上的盐业公司得罪不起，得罪了他们就不给你下计划，我们就没得生产”。

        专营体制下，食盐生产企业产出的产品不能自主进入市场，必须由省盐务局分配生产计划，握有对食盐生产企业的“生杀大权”。上述盐企负责人称，目前盐的生产完全还处在“计划经济”时代，计划多少生产多少。而这个生产计划要交给哪个食盐定点加工企业，是由省级盐务局说了算，“省上盐务局又和盐业公司是两块牌子一套人马，和他们打好关系，我们才能拿到计划生产”。

        “省级盐业公司并没有自己的生产企业，只能算是一个经销公司，他们一进一出，就把钱赚了”。然后，省级盐业公司按照定价将食盐划拨给市、县盐业公司。而省级盐业公司付出的额外成本，即是向盐生产企业提供了“包装袋”、一个品牌、运输等成本。前述盐企负责人还透露，省级盐业公司甚至没有自己的仓储地，为了节约成本，食盐出厂后，是直接按照分配计划运输至市、县级盐业公司仓库存放。

        以销售的400克海藻精制盐为例，陕西省销售的不同品种、来自不同生产厂家的食盐，都被打上了“冰凌”牌的标签，是经委托方陕西省盐业专营公司委托孝感广盐华源制盐有限公司、中盐榆林盐化有限公司等6家生产企业生产。而这6家生产企业中，有5家属于中盐全资或控股。

        除中盐全资或控股的食盐定点生产企业外，部分其他食盐定点生产企业背后，也对应着一个省级盐业公司。比如，四川顺城化工股份有限公司就是由四川省盐业总公司、四川和邦投资集团公司共同投资组建。

        一袋普通食盐从出厂到厨房，其间省、市、县三级盐业公司 “截流”多少利润，多地的盐业公司相关人员均缄口不谈。陕西某县级盐业公司销售人员仅透露，从市级盐业公司拿食盐的价格为每袋1.3元，批发零售每袋1.5元，“一袋盐只赚2毛钱”。

        除此之外，专营体制也给一些生产企业造成致命打击。按计划生产，食盐生产企业没有食盐产品的商标、品牌，其产品不能直接进入市场，无法直接面向消费者，只能按计划调拨给盐业公司经销。如此一来，企业发展受阻，产能过剩，食盐产品单一。

6个改革方案不了了之

        在中国盐业史上，国家对盐的专营可追溯至春秋时期，管仲相齐桓公，开中国盐法之始，以官制食盐为辅、民制食盐为主，官收官运官销，将租税置于官府专卖盐价之中，以增加国家收入。四川理工学院法学院副教授罗毅告诉澎湃新闻，古代盐业专营依据主要为增加国家税收，到现代盐税仅占国家税收很小一部分，加碘消除碘缺乏病成为盐业专营的主要理由。

        上世纪90年代，为消除碘缺乏病，原卫生部规定食盐中必须加碘。1996年5月国务院颁布了《食盐专营办法》，对食盐产销实行国家指令性计划管理，对食盐价格实行政府定价。随后各地根据实际出台盐业管理条例。目前我国食盐专营的法律依据皆来源于此。

        但罗毅认为，加碘不一定非要通过盐业专营的方式，“通过市场的方法也可以解决”，因此他认为，盐业专营已不适应市场经济需要，严重滞后，应该废除。

        2014年4月21日，国家发改委2014年第10号令公布，决定废止《食盐专营许可证管理办法》，从公布之日起执行。该消息一度被媒体误读，认为是废止了食盐专营，叫“好”声一片。不料中盐总公司官网迅速“泼来冷水”， 在其官网刊登说明称，《食盐专营许可证管理办法》废止不等于废止食盐专营。

        10月29日，中国盐业协会第七届会员代表大会上披露，盐业体制改革方案已在国家发改委主任办公会议通过，并完成了各部委意见征求，预计2016年废止专营制度，2017年全面按照新的方案实行。

        此前，盐业改革曾6提方案始终没有结果。2013年9月16日，原中国盐业协会理事长董志华在全国盐业多种经营交流会上，进行了一次改革思路动员讲话，详述了十多年来的6个盐改方案。

        董志华说，十几年来，国家有关部委对我国盐业体制改革先后制定了六个方案，有原经贸委盐办提出的方案、发改委盐办提出的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案，以及2009年12月31日发改委和工信部联合组成的盐业体制改革小组提出的方案。这些方案由于各种原因都停下来了，其中中盐协会做了大量的工作，使得2009年盐业体制改革小组提出的方案暂时停下来，给盐业争取到了宝贵的时间。

        6个盐改方案皆遭阻扰，此前有媒体报道，改革阻力多来自于中盐。一位接近国家工信部的盐企人士向澎湃新闻透露，今年8月，国家工信部曾召集了30多家食盐定点生产企业商讨盐改事宜，中盐就对盐改投了“反对票”。

        而一位中盐内部人士则告诉澎湃新闻，中盐反对盐改，其实只是为了维护其在部分省市的专营子公司利益，比如甘肃、西安等地的盐业公司。而盐改真正的阻力来自于“体制内”， 废止专营体制，会损害到省、市、县三级盐业专营公司的利益。

        此说法也到了洪涛的认同。洪涛说，在11月14日，他参加的国家发改委组织的一个流通体制改革的研讨咨询会上，还专门提到了食盐体制改革这个问题。专营体制下，各级盐务管理局和盐业公司“两块牌子，一套班子”，掌握着计划调拨、市场监管权和食盐经营权，不是一个统一开放的流通体系。

        “这段时间我们一直在讨论盐改的事”，陕西某市盐务管理局的一位工作人员透露，盐改之后，“两块牌子可能只留一个”，各级盐务管理局可能面临“摘牌”，将监管权移交给食药监部门。各级盐业公司可能会保留，但必须得转型。

        某省一食盐定点生产企业的负责人坦言，如果盐业体制改革成功，食盐市场放开，“那省、市两级的盐业公司就可能被架空，我们只需要与县级盐业公司进行合作，来经销产品”。