中国领导人的国际政治必修课

翟崑/北京大学国际关系学院教授

2014-11-26 08:08 来源:澎湃新闻

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       学而时习之。中国领导人的国际政治之道,也要靠领悟与习得。11月,APEC、东亚合作领导人系列会议(简称东亚会议),以及G20,三大多边合作机制会议(以下简称“三会”),首尾相接,等量齐观。“三会”有利于中国新一代领导人学习如何分工合作,集中连贯、整体协调地推进周边、亚太和全球战略。把握三会之道,运筹帷幄,是谓必修课。
中国领导人的必修课
       “三会联动”并非横空出世。而是因缘际会,经三个阶段演化而来。先是APEC“一枝独秀”的4年,从1993年APEC开启领导人非正式会议到1997年底。后是“两会并立”的10年,从1997年底东盟加中日韩会议的创建到2008年。2008年国际金融危机催生G20,形成“三会联动”的6年。APEC领导人非正式会议21岁;东亚会议17岁,G20只有6岁。
       中国领导人喜欢说“太平洋足够宽”,指本地区可以容纳各式各样的国家。受“三会联动”启发,可以再加两句:一句是“太平洋足够深”——可以容纳各种层次的合作机制;另一句是“太平洋足够长”——见证潮起潮落,盈虚消长
       “三会”很像中国人熟知的“年度总结和明年工作部署大会”,逢五逢十,逢重大历史关节点,还要继往开来,改革创新。作为例行日程,中国每届领导人要参加10次左右的三会,是得好好修习其道。
       道在何处,在“三会”的运作方式。
       APEC,是成员轮流坐庄的“大家庭式”。各方是平等的,但只要轮到某国主办,它就有权召集大家议事,在一定程度上发挥主导作用。由于成员间能力差异大,直接影响会议成果。美国主办和文莱主办,天壤之别。今年的北京APEC则深深打上了中国的烙印,开启了中国的“亚太日程”,所以习近平主席说是“有历史意义的”
       G20,是发达与新兴国之间的“新旧权贵式”。各方也是平等的,但该机制天然存在两个既竞争又合作的集群,发达大国和新兴大国。过去,前者尊贵;现在,后者新贵。大家都有发言权。习主席在今年布里斯班G20提议加强全球基础建设合作,就是在寻找两大集群的最大公约数。2016年北京G20峰会,料将出台中国的“全球日程”
       东亚会议,是东盟及其合作伙伴的“主客式”。号称各方平等,但东盟为保护其主导权和中心地位,从不允许东盟以外的国家主办会议,并且包揽议程设定。那么,在这个东盟主导的框架内,李克强总理该如何设定中国的“东亚日程”呢?
“克强东盟学”
       不妨克隆“克强经济学”,创造“克强东盟学”,以解其东亚必修课之道。
       东亚会议是怎么回事?1997年,亚洲金融危机重虐东盟。怎么办?马哈蒂尔等东盟领导人远见卓识,倡议召开东亚领导人非正式会议。他们尝试用东盟加东北亚中日韩三国的方式,应对危机。这一天才设想启动了伟大的东亚制度整合进程。该进程由一帮小国主导,并以非正式的形式召开,前所未有。美国没像以前那样阻拦,中、日、韩都同意,前所未有。
       江泽民主席参加了第一次会议。之后,朱镕基总理每年参加,形成总理出席东亚会议的惯例。在朱总理任内,中国与东盟首创中国-东盟自贸区,签署了“南海各方行为宣言”,开创了中国东盟前所未有的新局面。这一阶段,中国与东盟的政治、经济、安全关系同步发展。同时,江泽民主席在俄罗斯和中亚地区推进上海合作组织进程。在中国周边的东西两个大方向,形成两翼状的制度化合作依托带,也正是当今“一带一路”的基础和条件
       温总理自2003年起每年与会。其间,中国加入《东南亚友好合作条约》,签署“中国东盟战略伙伴关系”,力推10+3全面合作及其清迈倡议多边化,参加东亚峰会,创立了中日韩合作,启动RCEP谈判,可谓“黄金十年”。2008年后,南海问题再度趋热,美国等大国战略焦虑上升,中国与东盟关系呈现政治、经济与安全非同步发展的状态。由此,东亚成为地区合作机制最复杂,大国竞合博弈最激烈的地区,堪称中国的核心利益区。中国也面临如何在本地区实现战略再平衡的任务。
       以上为李克强总理接棒参加东亚会议的历史背景和任务。2013年底,李克强总理首赴文莱参会,确立了推进中国东盟命运共同体建设,将双方关系从开创新局面的“黄金十年”,提升到更加坚固稳定的“钻石十年”的目标,并配之以“2+7”具体合作措施的大框架。“2+7”中的2,是指政治和经济两大方面。其中,中国提议与东盟签署睦邻友好条约,意在加强与东盟国家的政治安全合作。此行体现了总理求务实,善升级的特点,旨在推进东亚和平与稳定,协调发展与安全两个轮子,其实质是中国版的再平衡,或曰“克强东盟学”
       一回生,二回熟。“克强东盟学”到2014年升级,是中国新周边外交战略的重要一步。去年,习李在分别参加印尼的APEC和文莱的东亚会议之后,于10月24日-25日在京召开首次中央周边外交工作座谈会。10月26日《人民日报》刊出头版头条文章,“为我国发展争取良好周边环境,推动我国发展更多惠及周边国家”。细读此文,就会发现会议分析了当前周边外交的环境,确定了周边外交的基本战略、方针、原则、目标、任务、措施、手段和保障措施。但是,该报道似乎没有引起国内外应有的重视,很快就被十八届三中全会的全面深化改革淹没。随着年底中国设立东海防空识别区,在南海维权的展开,外界强调中国强势谋安全的轮子,但忽略了积极推合作的另一个轮子。
       进入2014年,中国的周边外交布局全面展开:对重点国家展开点对点的外交,“一带一路”连接欧亚和亚太,亚信提出新安全观、APEC推进亚太自贸区和互联互通等,继续推进各种类型的大国关系。发展与安全两个轮子一起转,争取同步协调发展,良性互动。
       在此大背景下,李克强二度赴会,目标仍是完善东亚布局,以务实合作面压过纠纷冲突面,确实取得不少成果。
       一是在东亚峰会上加快RCEP谈判进程。二是在“10+3”会议上提倡倡导中日韩共同帮助东盟互联互通,推进东亚互联互通,为这个步履艰难的东亚合作主渠道重振活力。三是建议与东盟规划面向未来的合作大战略,扩大东盟各国领导人对21世纪海上丝绸之路的认同。
       四是在南海问题上“立规矩”,明确和完善中国的南海政策:一方面正式提出中国解决南海问题的规矩是“双轨制”,体现自主性;另一方面同意尽快谈成COC,与东盟共同创制规矩,体现自我克制与共同规范,给东盟吃定心丸,缓解美日等疑虑。南海问题较之去年峰会降温。
       五是中缅关系回温。缅甸作为东盟轮值主席国,支持中国提出的多项地区合作倡议。中国则吸取教训、不计前嫌地支持缅甸现代化转型。自2010年缅甸大选前后,中缅关系步入低谷,中国对缅投资急剧下滑。国内甚至有人效仿新中国建立时美国战略界有关“美国失去中国了吗”的说法,争论“中国是否失去了缅甸”。李克强与缅甸总统吴登盛见证了多个大单的签署,总金额高达78亿美元。这说明,经过几年调整适应,中国选择支持缅甸现代化转型,从政府和民间多个层次和渠道展开对缅外交,争取民心。同时,几年下来,缅甸发展所需的巨额资金和援助,仍然需要中国,其他大国还是靠不住。有学者质疑中国政府用力过猛,因为有密松水电站项目等前车之鉴,而且缅甸在2015年大选前后的投资环境恶劣,换政府撕合同的可能性很大。但有权威人士称,为避免重蹈覆辙,中缅这些大单已经注意到文本与合同的法律保证、政府信誉、行业规范、地区规则,尤其是民意基础。
       一次会议能取得多个层面的成果,有针对会议主办国的国事访问、一系列双边会谈和多边合作机制,就具体问题进行磋商,按部就班推进,这就是东亚会议模式。舆论经常抱怨东亚会议低效,但其批评是建立在与欧盟模式对比的基础上,或指望东亚会议能解决南海、朝核等大国都解决不了的大问题。东亚会议的效率,除了看每年的具体成果和落实情况外,更要看他为东亚秩序变迁所积累的一些历史性变化。
       在东亚,多边机制有总比没有好。“有用就好”,“管用”和“好用”对任何一个多边机制来说都是奢求。东亚会议,从无到有是破历史纪录了,何况这么多年来确实取得一些匪夷所思的成果。从朱镕基到李克强,代代相传,中国对这套机制的运筹日益成熟,并且与国内日程相互衔接融通,累积了东盟对中国的信任,增强了东盟对中国政策及其行为的可预期性。这是伟大进步。
多角恋爱,结婚免谈
       有人说,中国东盟关系很有“老夫夫妻”的感觉啊?有感情,有契约,有传承,有共有财产,过了蜜月期,在磕磕绊绊中将就过日子啊。用“黄金”和“钻石”来形容某种关系状态,不是特指婚姻吗?貌似有理。但中国和东盟的关系,不宜用“婚姻”来比喻。因为中国在“追求”东盟的时候,也知道东盟谈的是多角恋爱,结婚是免谈的。
       多角恋爱源自东盟创立的“东盟加”结构。就像美国同盟体系是轴心-辐轴结构一样,“东盟加”也是。东盟是中心,是轴,因为有10个国家而简称为10。由轴心辐射出的多个轴,则是东盟分别与各大国的机制化合作关系,简称为10+1,比如东盟加中国、东盟加日本、东盟加美国,等等。诸多10+1就是东盟同时展开的多角恋爱。
       东盟谈多角恋爱的办法很简单,就是用自己的规矩把大国们给套住。比如,东盟要求,如果大国要加入东亚峰会(EAS),首先必须是东盟的对话伙伴,要加入“东南亚友好合作条约”,建立FTA关系,从而保证东盟用自己的制度,与大国全方位对接。在这个框架中,每个10+1都是合作关系,并行发展;而多个10+1之间则具有很强的竞争关系。
       多角恋爱提升了东盟的地位,多方获取利益。东盟仗着漂亮,可以向大国要各种资源。你不给别人会给,他有的你没有。因此,所有大国都明确支持东盟一体化进程,支持东盟的互联互通。从东盟成员国来看,中国不是与缅甸签了大单吗?那奥巴马就与昂山素季进行民主改革的亲密接触,派“和平队”,搞军训。中国力推与东盟的互联互通,日本则提供260亿日元(约合13.8亿人民币)贷款用于基础建设。中国倡议召开中国东盟防长会议,日本也将如法炮制。业内人士感叹,东盟以前是begger,现在是chooser,过去靠要饭,现在挑挑拣拣,前所未有。
       多角恋爱也改变了大国在东南亚的博弈形式。恋爱竞赛,不进则退。一个大国首先提出一个与东盟的合作倡议,其他大国也会跟上。这种模式的形成拜中国所赐。21世纪初,中国首先提出建立中国东盟自贸区,加入东南亚友好合作条约。其他大国纷纷跟进,成就了东盟加结构。后来,日本邀请东盟十国到本国召开特别峰会,中、美、韩纷纷效仿。再后来,美国率先派驻东盟大使,其他大国纷纷进驻。为了向东盟示好,大国八仙过海,各显其能。大国在东南亚的博弈,由过去的势力争夺,转向现在的影响力竞争,前所未有。
       东盟的多角恋爱一时半会不会穿帮。因为大国之间没有真正意义上的协调,而东盟也为大国们提供了共同合作的平台,比如地区唯一的官方安全对话机制东盟地区论坛(ARF),以经济合作为主的10+3,以及以战略对话为主的东亚峰会等。一旦出现大国协调,东盟就害怕了。在10+3框架下,中日韩最初只有领导人之间的早餐会,但逐渐演变为独立的、正式的三边峰会,对东盟打击很大。哥仨好了,10姑娘就顾影自怜了。因此,有学者出主意,希望照猫画虎,说既然三能跳出10+3而立,那么八能否跳出10+8(东亚峰会)自立门户,搞亚太大国协调呢?但是,吸取了3自立门户的教训,东盟决不允许出现这种情况。反过来讲,正是因为8不成局,才有10+8的生存合理性。一句话,只要大国争雄,东盟就会永远年轻貌美。只要大国没有真正意义上的协调,东盟就会永远是花花美女,情人多多。
       如果说中国崛起对亚太秩序的塑造略显刚性的话,那么东盟多角恋爱的影响则是柔性的。一刚一柔,刚柔相济,这是亚太国际政治之道的新常态,不可不察
       
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 中国外交,“三会”

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