疙瘩汤| 奥巴马为何偏好“行政措施”多于“行政法令”

        11月20日，奥巴马总统宣布通过行政措施（executive action）的方式改变现有移民政策，预计可以让500万非法移民免除被迫与家人分离、被遣送回国的命运。此举一出，引发强烈反响。但估计不少美国人也在心里嘀咕：“行政措施？这是什么东西？”

        为了传道解惑，曾经获得艾美奖的综艺节目“周六夜现场”（Saturday Night Live）播出了一个小品，由两位演员分别扮演“法案”（bill）和“行政措施”，向来国会山参观的小男孩解释“政府到底是怎么运作的”。当“法案”说，它通过众议院和参议院批准，再经过总统签署，就可以实现变成“法律”（law）的梦想时，扮演奥巴马总统的演员一把将它推下台阶，并向惊愕的小男孩解释道，“小子，玩转这里，有更容易的方式”。

        这个“更容易的方式”，显然是指行政措施。它是总统手中的工具，可以绕过复杂的立法程序。不过，“周六夜现场”将行政措施和法案并提，细究起来也犯了概念混淆的错误，把“行政措施”当成了“行政法令”（executive order），而两者的法律地位其实是不同的。

        “行政措施”可以泛指一切总统呼吁国会或者政府采取的行动，并没有法律约束力，时常是总统表明自己意愿的方式。对那些落实为政策的行政措施，国会也可以通过立法加以否决。而行政法令则具有法律约束力，并且需要由联邦纪事（federal register）正式公布。需要提到的一点是，在美国三权分立的体制下，措施也好、法令也好，都可以被法庭判决推翻。

        因而，在奥巴马此次关于移民问题的政策上，有两个问题值得关注：第一，为何要绕过国会，采取行政机构单方面行动的方式？第二，在总统的政策工具箱里，为何使用“行政措施”这种法律地位较弱的武器？

        这两个问题都可以在两党政治中找到答案。

        第一个问题与美国两党的选民团体两极分化，从而导致在移民政策上的态度对立相关。众所周知，美国近年来拉丁裔移民人口数量急剧增加，而这部分人口中的大多数又都是民主党的支持者。共和党虽然也曾尽力争取——2012年总统大选中，共和党侯选人罗姆尼许诺在移民问题上进行改革，并让100万到120万非法移民留居美国——但是效果并不大，依然有三分之二的拉丁裔移民投票给奥巴马。在国会中，虽然近年来参议院中的共和党人对移民问题态度日渐温和，但众议院中90%的共和党人依然是白人，他们的选民团体中的90%也是白人。这使得奥巴马的改革法案一直卡死在众议院这一关。

        奥巴马这次的行政措施一公布，反应最为激烈的正是众议院中的共和党。众院议长John Boehner表示，如果总统在这条道路上继续走下去，他们将“竭尽全力地”加以对抗，“所有的选择都摆在台面上”。而且，共和党正在考虑向法庭提出诉讼，用这种“迅速且有力”的方式否决总统的提议。

        国会的反对是预料之中的。奥巴马选择“行政措施”这种方式恰恰表明，他认识到这一议题的敏感性，并不希望过分地刺激国会。在上周三白宫脸谱网站上发布的视频中，总统说，相关行政措施是“我使用总统的合法权力可以做的事情”，而他会“继续与国会合作，鼓励他们通过全面的两党合作法案”。不过，总统的具体做法与其说是与国会合作，倒更像是躲开国会。奥巴马11月25日前往芝加哥，与各移民团体领袖会谈，为政策寻求支持——这恰好在国会感恩节假期之中。

        在大多数存在争议的问题上，奥巴马都会选择“行政措施”，而不是“行政法令”的方式。在第二任期开始时，他在枪支管制问题上一口气签署了23条行政措施。当时美国的主流媒体也搞混了两个概念，让人以为奥巴马政府采取了行动，实际上则没有什么具体政策。美国有政治评论家指出，奥巴马是美国现代历史上第一位偏好“行政措施”超过“行政法令”的总统。

        尽管如此，绕过国会自行其是还是让刚刚赢得中期选举的共和党大为光火。一时之间，奥巴马就被扣上了“专制”、“独裁”、“皇帝”、藐视“美国人民和他们选举出的立法者”等等帽子。对于这种指控，奥巴马的支持者们反驳得直接了当：看看你们共和党的前“老大”小布什，他签署的各类声明挑战了1100条法律，其中78%可以根据宪法提出反对！

       （本文作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院的助理研究员，研究领域是国际卫生合作和传染病跨国治理。汤蓓目前是美国哥伦比亚大学的访问学者，“疙瘩汤”是作者关于美国社会见闻和传染病跨国治理知识的专栏。）