呼吁暂停征收社会抚养费

        【编者按】

        社会抚养费（俗称“计划生育罚款”）是中国计划生育政策的一部分。社会抚养费的性质、征收依据和用途，一直暧昧不明，在实际征收过程中，发生过很多悲剧，也不断出现违法违规现象。日前，国家卫计委将《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》报送国务院审查，目前处于向社会征求意见阶段。

        人口学者黄文政和人口经济学者梁建章近日投书澎湃新闻，对送审稿提出了自己的看法。他们认为，鉴于中国严峻的人口形势，以及社会抚养费的法理缺陷，应该暂停征收社会抚养费，并冻结已经征收的社会抚养费。

        计划生育政策实施30多年来，中国的人口形势已经发生深刻变化。2013年年底，全国人大常委会宣布放开“单独二胎”政策，至今除西藏和新疆之外，各省、直辖市和自治区都已经出台了相关政策。这只是中国人口政策调整的第一步。我们希望黄文政和梁建章二位学者的文章，能够促进更多人来关心和讨论中国的人口问题，使中国的人口政策朝着更科学和更符合实际的方向发展。

        国务院法制办公室网站于2014年11月20日发布通知，就国家卫生与计划生育委员会日前报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》向社会征求意见。国务院在正式颁布法规之前广泛听取民意，彰显了立法为民、依法治国的理念，是我国社会主义法治建设中可喜的进步。但是，鉴于中国的人口形势、社会抚养费的法理缺陷及其在征收过程中的各种问题，我们建议在就人口政策的方向性做出重大决定之前，国务院暂缓或撤销对该送审稿的审查程序，并颁布命令或者紧急条例，暂停征收社会抚养费，同时冻结使用已征收的社会抚养费。

        （一）继续征收社会抚养费将加剧人口危机

        征收社会抚养费的目的是稳定低生育率，但自1991年以来，中国生育率一直低于更替水平，现在更处于世界最低之列。虽然目前中国人口占世界19.0%，但年出生人口仅占世界12.0%。在未来十年，中国23-28岁的生育旺盛期的女性数量将萎缩44%，而中国生育率则不到世界平均的一半。这两种因素的叠加之下，只要一两代人的时间，中国年出生人口可能萎缩到世界的3.4%【（1-0.44）×0.5×12%】。即使全面放开生育能幸运地将长期生育率提升50%，届时中国年出生人口也只能保持世界的5%。更关键的是，低生育率具有强大的惯性，即便大力鼓励生育，要把中国生育率提升到世界平均水平可能也需要两三代人，等到最终稳定下来时，中国人口占世界的比例可能已不足3%。

        不管生育政策是否放松，中国的生育率都面临三重下行压力。一是现代化进程：在可预见的将来,中国经济将持续发展，这会进一步挤压生育率。二是东亚文化圈所面临的共同因素：在相似的社会发展下，东亚的生育率比其他地区更低；原因之一可能是东亚文化更注重对孩子的教育投入，加重了养育孩子的现实和情感负担。三是中国城市长期的一胎化和计划生育宣传已经极大地改变了生育观念。过去30多年，城市已经逐步把一胎当成正常生育状态，农村在向城市看齐。

        生育率长期处于低水平后将难以回升。当父母只有一个孩子时，希望都寄托在这个孩子身上，这推高养育平均成本的期望水平。另一方面，少子化降低养育的规模效应，这又推高养育平均成本的现实水平。因此，少子化越严重的社会，单个孩子的平均养育费用越高，让希望多生的父母望而却步，因为他们对养育压力的判断来自对平均养育费用的感受。中国很多夫妻感觉养不起孩子，背后的原因恰恰是现在社会平均生得太少。如果社会普遍养育两三个孩子，单个孩子平均费用不会这么高，愿意多生的父母不会感到这么大压力，养育孩子的方式也更自然、更健康。长期低生育率把一种极不正常的生育状态变成了常态。生育率越低，对生育意愿的抑制越强，反过来又导致更低的生育率，恶性循环。

        长期低生育率会导致人口严重老化，养老负担沉重，让育龄家庭不堪重负，这反过来也会抑制生育意愿，降低实际生育率；这又是一个恶性循环。中国现在处于老龄化快速恶化的初期，应趁着大量年轻夫妇还未面临赡养父母的情感和现实压力之际，立即放开生育。否则等到父母年迈后，年轻夫妇压力大增，更是无力养育维持民族正常繁衍所需的孩子。高生育率时，降低生育率马上能缓解压力；但低生育率时，提升生育率短期内却会加大压力，缓解的效果要20年以后才能体现。因此，低生育率的惯性会比高生育率惯性更强劲、更持久、也更难应对。

        中国的人口危机不是生育太多，而是生育意愿太低；“单独二孩”政策实施后申请人数大幅低于官方预期也印证了这点。有关这种人口趋势的危害性，已有文献在经济发展、科技进步、资源利用、环境保护、城市建设、国家安全、文明兴衰各个方面都有深入的论述。

        （二）征收社会抚养费存在严重的法理缺陷

        生育权是基本人权。无论在人类历史上，还是世界范围内，自主生育几乎都是常态。全国人大的释法文件《中华人民共和国人口与计划生育法释义》明示：“我国已加入的国际公约规定：所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。”该文件表明，自主生育是国家承认的基本权利，对多生者征收社会抚养费有悖于这一宣示。

        针对社会抚养费征收的理由，原国家计划生育委员会的解释是：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。” 这种说辞存在严重的法理缺陷。

        首先，孩子是民族的未来，给孩子提供必要的公共资源是现代政府的基本义务。虽然多出生的孩子会占用更多公共资源，但成年后也会创造更多的公共资源。人在工作前是负担，但工作后却是社会财富的创造者，进入老年后才又成为负担。总的来说，人对社会的贡献要大于其带来的负担，这也是人口越来越多，但人类却不断进步的根本原因。如果因为多出生的孩子占用更多公共资源需要父母来补偿，那社会在将来更应补偿这些父母来奖励他们给社会提供了更多的公共资源的创造者。而且，因为人对社会的平均贡献大于其带来的负担，未来社会对多生父母的补偿应超过早年对他们的惩罚金额。问题是，政府的补偿计划在哪里？

        其次，中国现在孩子占人口的比例处于历史最低水平，也远低于世界大部分国家的水平。过去的中国能够让所有父母自主生育孩子，全世界的几乎所有国家也都能做得到，没有理由认为更加富强的中国现在反而不行。过去十年，中国农村小学因为生源不足等原因关闭了一半以上，无数希望小学被废弃。不仅农村，城市也因为孩子减少在关闭学校。比如，北京市小学数量从1995年的2867所降至2012年的1081所，导致大量已有资源的巨大浪费。因此，与其说孩子太多无法提供公共资源，不如说孩子太少导致已有资源的巨大浪费。

        再次，在家庭养老下，父母是养育孩子的付出者，也是将来享受孩子赡养的受益者；但在社会养老下，父母仅是养育孩子的付出者，孩子将来支撑的却是整个养老体系，受益者是全社会。因此对多生者征收社会抚养费既违背经济规律，也违反道义原则，因为多生的父母以自己的付出给社会贡献了更多的养老体系的支撑者，但却因此受到惩罚。

        （三）征收社会抚养费破坏社会稳定

        现代社会中，养育孩子非常艰辛。在少子化的今天，养育多个孩子的家庭实际上是以自己的付出给中国未来的可持续发展做更大的贡献。对他们征收社会抚养费是在把家庭本来可以真正用于抚养孩子的财力强制性地转移用作他途，完全有悖于“社会抚养费”语义上的意涵。现在社会普遍感觉“生孩子难”、“养孩子难”，而以补偿“超生”孩子所占用的公共资源为名征收的“社会抚养费”，并未让民众感知到有多少真的投入到对孩子的抚养和教育之中。从实际使用情况来看，现有父母养育孩子所使用的公共资源中也鲜有被归为源自社会抚养费。

        征收社会抚养费不仅加大行政成本，更引起被征收者的愤懑和怨恨，也导致暴力抗争行为层出不穷，加剧了社会冲突。甚至一些被征收者由于缴纳不起巨额社会抚养费被迫自杀。还有，社会抚养费的征收，也让一些“超生”的孩子从小就自认为或被当成多余的人，严重影响他们的自我认同和社会认同感。

        在可预见的将来，严厉生育限制政策的各种弊端将愈加凸显：失独家庭将继续增多、老龄化程度将不断攀升，经济增长会逐步放缓甚至进入低迷、财政状况恶化、国防建设也将受到拖累。随着社会对人口与社会发展关系了解的深入，越来越多的人将质疑严厉的生育限制政策和与之相关的社会抚养费制度，这点已充分体现于近年舆论和社会观念的逆转。

        实际上，世界没有任何一个国家实施过像中国如此严厉的生育限制政策；少数对生育进行柔性控制的国家，在生育率低于更替水平之后也早已改弦更张。目前世界上绝大部分低生育率国家都在实施鼓励生育的措施，虽然这些国家的各种状况按“计划生育”的逻辑更应该限制生育。

        如果说早年因为判断失误、认识不清才实施了严厉的生育限制政策或许可以理解。可中国现在的生育率已处于世界最低之列，生育意愿严重低迷，面临空前的人口老化和衰减，完全背离了人口均衡发展的目标。无论是从人口趋势、民意变化还是政策方向来看，全面放开生育都是大势所趋。在这种情况下，匆忙审查通过新的《社会抚养费征收管理条例》，继续征收社会抚养费来严厉限制生育，完全是在为改革设置障碍。

        基于上述理由，我们建议：

        第一、对于人口政策的方向性问题，在全面而深入研究的基础上做出重大决定。这个过程应吸收各相关专业的机构和人士参与并广泛征求民意。参与者的遴选应充分考虑其专业能力和学术信誉，特别是他们过去的预测和判断的表现。由于其利益直接相关，而且对人口形势的一再误判，国家卫生与计划生育委员会和中国人口学会不应在研究中起主导作用，在具体政策的制定中更应回避。

        第二、在就人口政策的方向性问题作出重大决定之前，国务院暂缓审查或者撤回对《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》的审查程序。国家卫生与计划生育委员会是社会抚养费征收的执行方和利益方，不应负责这类条例的制定。

        第三、在就人口政策的方向性问题作出重大决定之前，国务院颁发紧急条例或命令暂停征收社会抚养费。在当前的人口形势和未来的民意趋势下，继续征收社会抚养费会压缩政策的回旋空间。按《中华人民共和国人口与计划生育法》，国务院领导全国的人口与计划生育工作，并负责制定社会抚养费的征收管理办法，因而有权决定暂停征收。

        第四、对已经征收的社会抚养费冻结使用，具体用途在就人口政策的方向性问题作出重大决定之后再讨论。合理的做法是全数归还被征收者，或者免除被征收的当事人未来的部分税负和社会责任。