美国式反恐

        “9•11” 恐怖主义袭击，是冷战后改变国际政治走向的重大事件，同时也促使美国联邦政府建立起全国统一的反恐体系。美国国家反恐战略是在“国内反恐机构改革”和“国际反恐战争”两条主线上同时进行的。时至今日，美国历经了 13 年的反恐战争，呈现出本土反恐巨大成功与国际反恐深陷困境两种截然相反的状况。造成这种状况的根源是：在国内，联邦反恐机构目标明确，工作高效；而在国际上，反恐战争缺乏战略部署，战线过长，目标混乱。

内：奢侈的安全

        “9•11”之前，美国国内已经历了包括伊斯兰极端组织在内实施的数次恐怖袭击，然而这几次恐怖活动主要来源于国内极端组织，如“亚利桑那爱国者”、“俄克拉荷马宪法民兵”等。这些极端组织反对美国联邦政府，以炸毁联邦机构大楼、暗杀联邦调查局特工、驱逐犹太人和其他有色人种为手段，目的是建立纯白人国家。

        在这一时期，美国国内尚缺乏全国统一的反恐体系，这是因为：（1）实施恐怖行动的组织来源于国内，以联邦政府官员为袭击目标，且恐怖袭击数量少，因此造成的社会恐慌程度有限；（2）联邦政府负责反恐机构庞杂、权力责任不清、缺乏统一协调机制。因此美国有建立全国统一反恐体系的必要性，但是没有紧迫性。

        “9•11”恐怖袭击所造成的严重后果，暴露出美国联邦机构存在严重问题：事前情报系统失职，事中执法机构缺乏统一指挥协调，事后救助一片混乱。出现这些问题的根本原因是政出多门、机构重叠、权力分散。例如事发前，许多部门已经获得相关情报，但机构臃肿，职能重叠，要么所有部门全部去管一件事，要么互相推诿没人管。痛定思痛，在这种背景下，美国迅速进行机构改革，建立全国统一的反恐体系。

        这一反恐体系以国土安全部为核心，把所有与边界管理相关的部门全部整合在一起。首先，美国反恐结构由情报搜集和分析、联邦执法和事后救助三大系统构成。情报搜集和分析，主要由中央情报局、国家安全局、国防部以及其他军方反恐情报机构等部门执行，最终由“国土安全部反恐中心”统一协调，这是一个耗资巨大的情报分析网。设置这种耗费巨资的情报搜集和分析机构，是建立在“预防性浪费比事后补偿更省钱”的管理理念上。反恐重点在防范，而不是事后补救。前期进行巨额投入是为了防止事发后更大规模的损失。

        其次，强化联邦执法体系。这种变化对美国联邦结构产生了巨大影响，即在反恐执法问题上实行中央集权制。它打破了传统联邦分权结构，实现了两级垂直管理权力，联邦政府可以直接调动事发地所有警察部队，使得美国联邦政府拥有了空前的国家警察权力，从而形成一套高效反恐执法体系。

        第三，建立以联邦紧急救助署（FEMA）为核心的事后救助体系，这一体系融合了美国卫生部、疾控中心和能源部。在出现核武器或生化武器攻击后，能迅速调集专业救护机构，以便对受伤民众进行医疗救治、清洁环境，以防止二次污染导致更多死亡。

        这是一套高效但耗资巨大的国家反恐体系。美国国内反恐目标清晰明确，因此反恐效果卓著（当然也得益于美国天然地理优势，外部恐怖分子很难轻易进入美国本土）。除了 2013 年波士顿爆炸案这一孤立事件外，13 年来美国国内没有发生过一起由国内极端组织或国际恐怖主义组织成功实施的恐怖主义事件。2010年发生在纽约时代广场的恐怖未遂事件，进一步证明了国家反恐情报网的威力。

        不过，这一体系虽然有效，但也存在许多问题。首先，耗资巨大；其次，仍然存在多头管理、机构重叠、相互争权夺利而推诿责任的问题；第三，这种秘密监控是建立在大规模侵犯个人隐私基础之上的；第四，这一套监控体系对有组织的恐怖行为也许行之有效，但是对于个人泄愤事件，例如枪击案却频频出现漏洞。同时，仅仅依靠执法机构，并不能完全阻止或者抓捕恐怖分子。

外：脱轨的战车

        相比于国内反恐目标清晰、各机构间协作有力的状况，美国的国际反恐现状则很混乱，并且出现恐怖组织和极端势力越打越多的复杂局面。究其原因，在于美国在国际反恐战争之初，对冷战后其在政治、经济和军事领域的超强实力过分自信，把反恐战争和其他战略部署纠缠在一起，导致反恐目标不明确，破坏了中东地区既有的战略平衡格局。从伊拉克战争起，美国在中东实施推翻独裁政权的策略，无论是亲自出兵，还是“幕后领导”，美国国际反恐战略越来越偏离“反恐”的轨道，从而为恐怖主义从“恐怖组织”发展到目前的 ISIS这种“恐怖国家”埋下了祸根。

        2001 年至今，美国国际反恐战略大致历经了四个阶段：（1） 反恐战争全面扩张时期（2001-2005）；（2） 战略调整时期（2005-2011）；（3）战略收缩时期（2011-2014）；（4）被动应战时期（2014）。

        1.反恐战争全面扩张：从打击“恐怖主义组织”到打击“恐怖主义国家”

        “9•11”事件发生后，美国迅速实施了以打击基地组织和推翻塔利班政权为目标的阿富汗战争。这是严格意义上的“反恐战争”，获得国际舆论的空前支持。2002 年，阿富汗塔利班政权被推翻后，小布什政府提出“恐怖主义与拥有大规模杀伤性武器的国家相结合，这种国家恐怖主义是美国的首要敌人”。这是美国将以打击基地组织为目标，扩大到以推翻伊拉克萨达姆政权、甚至伊朗政权为目标的全面“反恐战争”时期，反恐战争的本质发生巨大变化。其特征是对“恐怖主义国家”实施“先发制人”的打击策略，以使其丧失“拥有大规模杀伤性武器的能力”，以彻底消除对美国国家安全造成的威胁。小布什政府以“非我之友即我之敌”的强硬姿态回应国际舆论质疑，甚至以不惜与法国等传统盟友公开决裂的决心来推进伊拉克战争，结果导致国际反恐联盟岌岌可危，这是美国反恐战争偏离“反恐”轨道的开始。

        2.战略调整时期：重返打击“恐怖主义组织”战略

        打击“恐怖主义国家”战略实施数年，其结果是：美军在伊拉克战争越陷越深，阿富汗反恐行动无法短期结束，与基地组织相关联的各种恐怖主义势力在中东和北非等地迅速蔓延，伊斯兰极端主义组织（例如圣战组织）不断壮大。更重要的是，萨达姆政权被推翻后，中东多年脆弱的战略平衡被打破，以色列和伊朗之间的缓冲地带消失，中东再次陷入空前混乱之中。小布什政府开始意识到，美国的反恐战线拉得过长，单凭美国一国之力无法结束这场战争，因而开始修复与传统盟国的关系，并重新界定反恐对象，即包括基地组织在内的 20 多个恐怖和极端伊斯兰宗教组织，并首次明确美国所要打击的是伊斯兰“极端主义”，而非伊斯兰“宗教”，以避免打击目标的“泛伊斯兰化”。

        3.战略收缩时期：幕后领导

        2011 年，奥巴马政府全面从伊拉克撤军，标志着美国的反恐战争开始战略收缩。撤军并不意味着美国反恐战争的结束，而是转向幕后领导。美国以在中东和北非“大阿拉伯地区”推行和实施建立西方民主政体，作为根除该地区恐怖主义的首选战略。“阿拉伯之春”出现后，卡扎菲政权成为美国实施“幕后领导”战略下第一个被军事打击推翻的政权。叙利亚的巴沙尔政府则成为继利比亚之后，再一个以反恐为名，遭受美国幕后领导的打击目标。中东和北非地区脆弱的稳定局面再次被打破，各种新兴伊斯兰极端和恐怖主义组织不断形成，以至于出现美国驻利比亚大使被极端武装组织杀害的恶性事件。更为严重的是，极端恐怖主义势力 ISIS 出人意料地迅速崛起，再次将美国从幕后拉向前台。

        4.重新被动应战时期：以 ISIS 为打击目标的代理人战争

        ISIS 本是基地组织的一个衍生组织，曾间接接受美国等西方国家武器援助，参与推翻叙利亚政府的内战。由于复杂的宗教和内斗因素，ISIS 调转枪口，向叙利亚和伊拉克接壤的权力真空地带推进，一路攻城拔寨，逐步逼近巴格达。ISIS 领导人巴格达迪自称“哈里发”，宣布成立“伊斯兰国”。ISIS 用极度血腥的手段屠杀平民和战俘，并残忍杀害在叙利亚等地俘获的美、英公民。更为严重的是，“伊斯兰国”以互联网为平台，通过洗脑宣传在全球招募伊斯兰战士。美国和欧洲等国一些穆斯林纷纷前往“伊斯兰国”与伊拉克政府军作战，并在一系列战斗后返回各自国籍国，给这些国家造成潜在的恐怖主义威胁。由于“伊斯兰国”以国家组织形式出现，有严密的地方政权结构和石油资源，严重威胁整个西方国家和社会安全。“伊斯兰国”成为现阶段美国主要反恐打击的目标。

        由于之前美军仓促从伊拉克撤军，面对“伊斯兰国”的强大攻势和伊拉克政府军的节节败退，美国无法派遣地面部队重返伊拉克，只能被动应战。2014年 9 月，奥巴马政府推出了以打击 ISIS 为目标，被动应战的“反恐战略”，其中包括四大要素：空中打击、代理人战争（军事支持库尔德抵抗组织）、反恐信息搜集和切断资金、对被占领地区实施人道主义援助。

        美国目前这种反恐战略还在调整当中，具体效果也有待观察。可以肯定的是，美国国内遭受恐怖袭击的可能性较小，但美国国际反恐战略依然目标混乱，采取要么不计成本地独立作战，要么退居幕后大打代理人战争这两种极端方式。而被动应战和打代理人战争，将很容易出现“按下葫芦浮起瓢”的局面。可以预见，用库尔德人来对付 ISIS 的代理人战争将会陷入新一轮困境：失败会导致“伊斯兰国”进一步强大，而胜利则意味着一支被武装起来的库尔德力量的兴起，这将再一次打破中东地区极为脆弱的战略平衡。库尔德人长期遭受土耳其的压制，它的崛起，将会引起土耳其的极大恐惧，美国也必将被迫卷入中东地区更加复杂的混乱深渊。

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本文原题“美国国家反恐战略：演变与现状”，刊于2014年11月24日北京大学《国际战略研究简报》第14期。“澎湃”经授权转载。