市政厅|“中国式PPP”30年

        【编者按】

        PPP这个拗口的字母组合，几个月前开始热起来。“政府与社会资本合作”，人们把这个概念与“地方债”、“城镇化”、“混合所有制”、“国企改革”、“政府治理能力”放在一起谈论，对它寄予诸多热情与厚望。财政部与发改委也分别出台政策，对此进行支持。

        实际上，广义上的PPP，在中国已出现30年，是城市基础设施和公用事业建设运营的重要手段。澎湃新闻特地邀请学者、业界分享国内外的理念和实践经验，试图探讨如何为PPP创造更好的环境。

        上海财经大学的王茵曾对国内外的PPP案例进行跟踪观察。在这里，她简要叙述了中国PPP30年的实践，尤其总结了企业参与方曾经遇到的九大风险。她认为，PPP有典型的知识积累特征，不妨运用国际专业咨询公司的知识和技能。同时，她也分享了一些有效的机制。

        作为中国新一轮城镇化建设中的重大改革举措，PPP近来在我国得到了极大关注。

        中共十八届三中全会指出：要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系。2013年年末，财政部部长楼继伟明确提出：推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。

        在过去一年多时间里，从中央到地方，各级政府都在积极学习、推广PPP的使用，许多省份都选出了一批PPP试点项目，力争在短时间之内上马。

中国过去30年PPP的尝试

        上世纪80年代开始，有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进，一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP，其形式是BOT项目。到了1990年代，国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP，选取了一批试点项目，其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从1990年到2000年，以合资企业的形式，与多个省市政府合作，在中国建造了至少80个合资高速公路项目。

        2000年以后，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外，采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。

        然而2007年起，PPP的发展在中国呈停滞状态。一方面，是由于一些失败案例的出现，使政府部门开始反思PPP，顾虑此类项目是否能充分保障公共利益；另一方面，一些开发商也选择逐渐退出这块市场。这是因为，在之前经历的失败案例中，私营方意识到，中国缺少健全的法律和管理体系，自身无法得到应有的法律保护；还有一个制约因素是，私营企业很难获得长期低利率贷款，因为在没有政府担保的情况下，金融机构对给基础设施/公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。

        总而言之，虽然我国曾在过去的二三十年间，积极尝试以PPP模式来发展基础设施以及市政公共事业，但由于缺乏健全的法律法规体系，缺少活跃的金融市场支持，以及在一些早期项目中出现的管理混乱问题，PPP模式在中国并没有得到良好的发展，其潜能没有充分发挥。

        回顾过往的项目，能给我们提供很多宝贵的经验和教训；对项目成败的经验总结与借鉴，将有利于我们推动PPP在中国更好地发展。

在中国参与PPP的风险

        总体来说，城市基础设施建设和市政公用事业中的PPP项目主要面临九大类风险：政治风险，法律法规风险，行政管理风险，融资风险，收益风险，项目设计、建造和施工中的风险，项目经营和维护过程中的风险，合同条款不恰当风险，以及不可抗外力带来的风险。在过去30年的曲折发展道路上，中国的PPP经历了几乎所有这些风险。

        事实上，中国PPP面临的最大风险是来自政府方面的政治风险，即由于政治压力、经济因素或其他原因，政府不再遵守原来与私营方达成的PPP合同或协议，甚至阻碍项目正常运作。

        比如山西太原太榆公路许西收费站的案例。1997年，太榆公路作为晋港合作的引资项目，由香港路劲基建有限公司经营管理，合同期限为23年。由于当地城镇的快速发展和交通流的持续增大，该项目收益一直很好。然而因城镇化之迅速，几年之内，太榆公路由原先的城市外公路，变成了城市区域内主要交通要道，这条公路继续收费，引来民愤。面对舆情民意的压力，山西省交通厅和港方2005年达成协议，要将许西收费站和另一收费站同时撤除，且根据原先PPP合同中的违约终止条款，山西省政府承诺向港方赔偿两亿多元人民币。然而，山西省政府考虑到太原市规划建设的龙城大街（能让车流绕过许西收费站）的投资与许西收费站撤站补偿大体相当，于是做出保留许西收费站、集中财力建设龙城大街的决策。这样的举措，给许西收费站带来了严重的经济后果，近三分之二的车流被分流到龙城大街，这也使私营方香港路劲基建公司萌生退意。于是，山西省政府于2011年以2500万元回购了该项目，撤掉了许西收费站。

        同样的情况还发生在福建泉州刺桐大桥的案例中。刺桐大桥项目筹建于1994年，是我国第一个由民营资本建造经营的PPP项目，1996年投入运营以来，经济收益一直十分良好。然而，面对刺桐大桥私营方的高额收益，泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接，甚至还接连建造了两座具有商业竞争性的大桥，极大影响了刺桐大桥的收益。

        第二是法律相关的风险。这包括两种情况。一是缺乏相关法律法规，无法约束一方违反合同的行为，也就无法保护被侵权的另一方，如上文提到的山西太榆公路许西收费站和福建泉州刺桐大桥的案例。其次是法律法规的不稳定性，新法律的颁布或原有法律的修订，对原项目的正常运作造成威胁，或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。

        例如，江苏省政府曾计划用固定回报率的方式，与一外资企业签订PPP合同，来建造污水处理厂。该项目原计划在2002年开工。但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，该项目公司被迫就投资回报率重新与政府进行谈判。

        第三是行政过程风险。主要指由于项目行政审批过程过于复杂，导致花费的时间过长或成本过高，批准之后，还要对项目的性质和规模进行必要的商业调整，给项目的正常运作带来威胁。

        第四是融资风险。这是指由于金融市场不健全，或项目融资结构设置不合理等其他原因，引发融资困难，使私营方无法在规定时间内以规定办法筹措到足够的项目资金。根据政府与私营方签订的PPP协议，私营方在规定期限内完成项目融资，该PPP合同才算生效，否则PPP合同作废。在湖南某电厂的项目中，私营方就因无法完成融资，而使原PPP项目作废。

        第五是项目收益不足的风险。这是指在项目建设完成投入运营之后，其收益不能覆盖原来的投资或达到预定水平。在一些项目中，我们看到政府为吸引私人投资、降低私营方的收益风险，而承诺给项目固定回报率。但这又引起另一番争议，许多人认为以财政税收来补贴项目的固定回报率，是以公众利益补贴私人利益，不符合PPP合作双方共担风险的原则。

        此外还有合同条款风险，这是指合同的一些具体条款设计不合理，对项目的可持续性造成不良后果。一个典型例子，就是项目唯一性风险。即，政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目，会对原项目造成实质性的商业竞争，影响其项目收益。除前面说的福建泉州刺桐大桥项目外，另一个相关例子是杭州湾跨海大桥项目。杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，距其50公里左右的绍兴市，就已开始准备建造杭州湾绍兴大桥。面对新的竞争性项目的压力，原项目存在市场收益不足的可能。

        但如果合同中设置明确的唯一性保护条款，可能造成另一种问题：当这个唯一的项目无法满足大众对公共服务和公共设施的需求，而政府因合同中的项目唯一性保护条款无法建造新的项目，这也将损害公共利益。因此，是否在PPP合同中加入保证项目唯一性的保护条款，是很值得商榷的问题。

西方国家的PPP专业咨询

        针对PPP项目的一系列风险，我国政府需要一套行之有效的风险管理办法。我们可借鉴英国、美国、意大利等一系列西方国家在PPP项目中的成功经验，并结合中国实际情况，找到有效的解决方案。

        政府最需要做的，就是培养PPP项目需要的管理能力。虽然世界上大多数国家开始使用PPP时，都将之作为一种融资手段，但在过去几十年的探索过程中，各国政府都已清楚认识到，PPP不仅是一种融资模式的创新，更是一种提供公共产品/服务的管理模式、制度的创新。而且，失败的经验告诉我们，如果政府不改变相应的管理模式和制度设计，不培养经营PPP项目所需的特定管理能力，PPP项目是无法成功的。

        这里说的政府管理能力包括：建立健全相关的PPP法律法规；有效降低项目的政治风险，获得政治上的、大众的支持；在建立PPP项目之初就进行潜在风险的分析，在各合作方之间合理地分配风险管理的责任。

        政府可以考虑聘请拥有多年、多国PPP经验的专业咨询顾问。政府需要管理社会、经济生活的方方面面，无法做到在各方面都是专才，尤其PPP在实际操作中具有很强的技术性，所以，政府很有必要聘请拥有丰富经验、专业技术性强的咨询顾问。

        我在2010年采访了摩根斯坦利（Morgan Stanley）基础设施投资部的主任保罗·莱恩（Paul Ryan）和诺斯曼律师事务所（Nossaman LLP）基础设施建设部主席杰弗瑞·尤瑞玛（Jeffrey Yarema），他们总结出，专业PPP咨询顾问的作用是保姆型的一站式服务, 主要包括以下六点。

        （1）首先是针对客户的培训。当为政府机构提供咨询服务时，咨询顾问会详细分析一个项目有可能使用的不同开发方式、不同融资策略，以及每一种方式的具体操作办法。

        （2）其次是法律法规和行政管理方面的准备。咨询顾问将与立法机关或行政职能部门一起，探讨如何设立具体的PPP法律以及相关具体法规，为PPP的立法提供一些指导性的、框架性的意见。同时也帮助想要发展PPP的政府部门建立相应的制度体系，培养相应的管理能力。还帮助其他利益相关者了解他们在项目中的相关利益。

        在这个过程中，咨询顾问团队需要提供包括法律，金融，和项目技术在内的多方面咨询意见。通过这个过程，咨询顾问能帮助政府部门建立合理的长期目标，给出中立的建议，究竟哪些项目适合以PPP模式建设，哪些并不适合，以及这些项目能够带来什么样的预期收益。

        （3）PPP项目的准备。一旦确定了一个项目要被建成PPP项目，咨询顾问团队就要与政府部门一起设计一个总体计划，其中包括具体的项目建设时间安排，并主要解决以下问题：该部门建造这个PPP项目的目标和对结果的具体预期是什么；根据该项目的特点，应何时开始建造这个PPP项目，应使用何种招标/采购方式，采取何种制定合同的策略，来最有效地达到政府的目标；这个项目需要哪些工程技术方面的工作；为使这个项目物有所值（Value for Money）需要创造哪些法律和金融方面的条件。

        （4）市场推广。在咨询顾问团队的协助下，政府会向市场推广这个项目，邀请有意向的私营企业参与投标竞争。政府应当与有意向的企业分别会谈，介绍该项目的具体情况和招投标过程，并与这些企业一起协商，如何才能在各合作方之间最优化地分配风险，分担责任。

        （5）选择合适的私营合作方。通过上述步骤，咨询顾问努力协助政府部门建立一个可行的PPP项目。在收到私营方的标书之后，咨询顾问将协助政府评估这些标书，与投标者谈判，然后选择一个综合实力最优或最合适的私营方作为项目合作者，签订PPP合同。此外，咨询顾问还要协助公私合作者两方一起办理融资手续，成功完成项目融资。

        （6）监管职能。最后，咨询顾问还要给政府部门提供有关监管职能的培训，提醒合同条款中哪些方面应如何监管，才能保证政府和公众利益得以实现。不仅协助签订合同，也要协助管理合同，才能保证政府得到在订立合同之初所期待的利益。

        事实上，国际上优秀的PPP咨询公司的圈子并不大，其中大部分都曾为多国政府、多个私营公司、多个PPP项目做过项目咨询，他们本身就是最好的信息、经验和技术的传播渠道。他们有很多年的PPP项目经验，深刻理解不同发展阶段的政府在尝试PPP时可能面对的难题，并有针对性地提出全方位的、实用的解决方法。

        目前，我们在中国的PPP项目中还很少看到政府方面聘请国际咨询公司。其原因一来可能有国情、行事标准上的差异，二来可能有政治上的顾虑，三来也可能考虑咨询费用的问题，国际专业咨询公司在其服务过程中是以小时计费，其顾问费用不菲。

        但考虑到中国现在将PPP作为国家层面、战略性的改革举措，而PPP本身有很强的技术性和知识累积的特性，聘请具有丰富经验的国际咨询公司，可帮助政府部门少走很多弯路，直接接触其他发达国家多年PPP实践中积累下来的宝贵经验，省去了我们摸着石头过河可能要付出的巨大时间和经济的代价。

        另外，从长远看，我国的PPP市场必然要面向全球吸引外资，吸引如麦格理集团（Macquarie Group）、城市道路集团（Transurban Group）等全球最好的基础设施建设发展公司，如果有国际咨询顾问的协助，会使我们的政府与外国私营方的合作沟通更顺畅，更能相互理解，合作过程更顺利，也会使我们的PPP发展能更迅速地国际化、全球化，更有效地利用全球的资金资源和先进发展经验。

“收益带系统”的合同设计

        PPP的合同设计是一项具有很强技术性的工作，西方国家的一些经验很值得借鉴。

        回顾那些失败和出过问题的中国PPP案例，好几个项目都是政府因私营方获得了巨大利润，认为私营方利用信息不对称的优势损害了公共利益，而后采取更改或不遵守PPP合同条款的方式，来重新进行利益分配。如福建刺桐大桥和山西太榆公路许西收费站案例。榜样的力量是无穷 的，而惩罚榜样的后果是很严重的。1990年代末，一大批港资PPP高速公路的港资经营方，纷纷出售他们的公路资产并撤离中国市场。

        在这类事件中，政府的确存在违约行为，但从公共利益角度出发，政府处于信息不对称的劣势端，继续PPP合同会使公共利益严重受损。要避免这种两难境地，就要在设定PPP合同具体条款时，做出精密安排。既充分保护私营方利益、调动他们的积极性，又合理保护公共利益。

        国外的一种有效做法，是使用“收益带系统”（revenue banding）的利益分割机制，在私营方和政府间进行灵活的利益分割。具体做法是，PPP合同中规定，对那些面向使用者收费的项目，从项目开始盈利时起，政府就可以分享项目的收益，而政府分享的比例，随着项目总收益增加，呈累进型增加。

        例如，美国得克萨斯州的几条PPP高速公路，就采用了这种方法，将一个项目的年度总收益，做收益带的划分，共分成6个区间。在第一区间（低收益），政府只分享12%的收益，在第二区间（收益略高），政府所分到的收益比例随之增加，一直到第六区间（项目已获得巨额利润），政府能够获得50%的这部分收益。

        这种做法的好处是，对收益不高的项目，私营方可获得绝大部分项目收益，使项目能正常经营下去；对那些收益较高的项目，代表公共利益的政府，也能分享项目收益；当项目收益越高，政府能分到的项目收益比例越高。这一方面尽量保证私营方有一定利益，继续运营项目，另一方面不会让私营方独得巨额利润而侵害公共利益，政府也能分享此类项目良好的经济效益。这能同时给私营方和政府以正面刺激，共同维护PPP合同，全力支持项目正常运作。这种方法最早出现在西班牙，后被国际咨询顾问介绍到了美国PPP高速公路建设中，被认为是一种非常成功有效的做法。

        有关项目唯一性风险的预防，也需在合同中明确规定。私营企业希望保证收益，支持在PPP合同中加入项目唯一性保护条款，要求政府承诺一定期限内不建造具有竞争性的项目；但若保护期限过长，可能妨害公共利益。美国政府经过多年实践，总结出来的经验是，PPP合同条款中，只给予私营方有限的项目唯一性保护。政府承诺，在一定原则、一定期限内不建造与原项目产生商业竞争的其他项目；当政府觉得建造新项目是必需的且会影响原项目收益时，政府承诺对私营方的利益受损给予补偿。此外，有些项目还设立了一个合同终止条款，明确在某些情况下政府有权以市场价格回购该项目，且不涉及合同违约行为。

        有效使用PPP需要一个长期的学习过程和经验积累过程，尤其是，政府本身应培养相应的管理能力的培养，建立好的法律法规，对咨询公司的专业知识和技能加以有效利用，并设立既能保护双方利益又保持项目灵活性的合同条款。这些对PPP在中国的健康发展都有着决定性的作用。

        （作者系上海财经大学公共经济与管理学院助理教授、博士生导师。曾担任美国加利福尼亚州交通部的政策研究顾问）