“一些领导干部宪法意识有待提高”，中央三招解宪法实施难题

        现行宪法颁布施行32年后，对其贯彻实施的重视被提到一个新高度。

        2012年12月4日，当选中共中央总书记不久的习近平，就在出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话。习近平用三个排比句夸赞现行宪法是“好宪法”，并提出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。

        在这次讲话中，习近平对于宪法的贯彻实施提出了三个要求，并在十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到落实：健全宪法实施和监督制度、设立宪法日、向宪法宣誓。

        宪法之所以受到空前重视，武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红认为，法治建设到了现在这个时期，不光需要落实具体法律，还要落实宪法的原则；改革已经进入深水期，经常会出现立法之间“打架”、立法和司法解释的“打架”，为了法治的统一，一定要有一个统一解释，“不能谁都有宪法解释权，谁都是宪法裁判官。”

        党的决定随后上升为了国家意志，2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议决定：将12月4日设立为国家宪法日。国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。

        2014年12月4日，就是设立以来的首个国家宪法日。

习近平对1982年宪法“三连夸”

        迄今为止，我国一共制定过一部临时宪法性质的《临时纲领》和四部正式宪法。

        1949年9月，大陆还没有全部解放，国内战争还在继续，一些地方的社会秩序还不够安定。在这种情况下，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，起到了临时宪法的作用。

        我国真正意义上的第一部宪法，诞生于1954年9月。这部宪法颁布仅两年，我国就完成了宪法规定的过渡时期的总任务。

        1975年1月，四届全国人大一次会议对1954年宪法进行了大幅修改。这部宪法是在国家政治生活很不正常的情况下产生的，反映了“文化大革命”中很多错误的观点，抛弃了1954年宪法中很多正确的内容。

        “文化大革命”结束后的1978年3月，五届全国人大一次会议通过了我国第三部宪法。这部宪法承袭了1975年宪法关于“无产阶级专政下继续革命”的指导思想，肯定了“文化大革命”，带有明显的缺陷。

        1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，是一部具有中国特色的、符合社会主义现代化建设需要的宪法。

        2012年，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会，习近平一连用三个排比句来夸赞1982年宪法：30年来的发展历程充分证明，1982年宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。

        习近平称，这部宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。

 “一些领导干部的宪法意识有待提高”

        习近平称，宪法与国家前途、人民命运息息相关。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。

        在肯定了30年来宪法实施的成绩后，习近平话锋一转，指出了目前宪法实施中存在的不足，“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全……公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”

        实际上，我国有宪法解释和监督制度。宪法第六十七条规定， 全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法、监督宪法实施的职权。

        武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红说，虽然宪法有明确表述，但全国人大常委会对宪法的解释权，究竟是根据客观需要自主解释，还是由某个机关提请全国人大常委会解释，缺乏一个程序规则。这成为宪法实施的一个重大瓶颈，导致宪法实施三十多年来，全国人大常委会没有过解释宪法的先例。

        全国人大常委会机关刊物《中国人大》2004年刊登的一篇文章指出，从1982年宪法赋予全国人大常委会规范性文件审查的权力以来，全国人大常委会还没有正式撤销过一件违宪或违法的法规。

        这篇文章还分析了造成法规审查工作不力的原因，最重要有两点：一是审查程序不够具体明确，缺乏可操作性，备案审查工作涉及的相关部门之间缺乏明确的职责分工。另一个原因则是观念，“过分强调一团和气，放松了必要的监督。”

        实践中，一些制度规定如收容教育制度一直被诟病违宪，民间人士、政协委员一直在呼吁废除。

        2014年4月，律师许思龙还草拟了一份《公民建议书》，建议全国人大常委会对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行违宪审查。

        在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平要求，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

        同时，习近平还要求提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念；把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。

        2014年10月，全国人大内务司法委员会内务室一处处长朱恒顺在接受媒体采访时也表示，目前，各级人大发挥作用的情况与宪法和法律的要求、与人民群众的要求之间，还存在一定的差距。

        他提出，推进宪法的全面实施，今后需要研究的一个重点，就是建立健全宪法监督机制，通过科学有效的宪法监督机制，督促各级国家机关及其领导人员能够恪守宪法，对于所有违宪行为，能够及时地给予追究，“可以说，没有能够有效运作的宪法实施监督机制，宪法就难以全面实施，依法治国也不可能真正实现。”

四中全会祭出“组合拳”

        习近平提出的宪法实施中的三大问题，十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中给出了针对性的解决方案：健全宪法实施和监督制度、设立宪法日、向宪法宣誓。

        《决定》指出，健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

        武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红认为，《决定》直接指向解释宪法、监督宪法实施的操作性规定和程序，因此未来可能会出台宪法解释法，使全国人大常委会在解释宪法、监督宪法实施方面有章可循，也方便进行违宪审查。

        中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任刘仁文则建议，专门设立直属国家主席的宪法审查机构（名称可考虑叫宪法委员会），一切公民和组织均可以就其他法律、法规、文件、政策等是否违宪提起宪法诉讼。

        此外，《决定》还将每年12月4日定为国家宪法日，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

        这一规定，正是要破解习近平指出的“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”的问题。

        秦前红称， 宪法日的设立昭示了执政党和政府维护宪法、实施宪法的决心。为了充实宪法日的活动内容，他建议在这天公布宪法实施白皮书，阐述宪法一年来的实施情况，公布重大的宪法解释，同时曝光一批违宪案例，“让宪法日变成具体的内容，从而让公民感受到个人与宪法实施情况息息相关”。

        他认为，宪法的权威，一定程度上来自于信仰的力量。国家工作人员通过向宪法宣誓这种仪式，能够“内化于心，外化于行”，这对宪法实施有好处。宣誓通过有形的具体仪式，营造出一种庄严感，让人们产生对宪法的崇敬感，从而提升宪法的权威，“在一个万众瞩目的场合宣誓，你做了一个承诺，全社会都盯着你，对你的行为会有约束，也能够促进法律实施、保障宪法权威。”

        秦前红还表示，下一步应制定宣誓法或一套宣誓规则，包括谁来主持、规范性动作有哪些、誓词内容是什么等，免得各级官员在向宪法宣誓时不统一，搞成五花八门的样子。