雍正朝地方财政亏空，主因是官员贪腐还是税赋过重？

        为了从根本上解决财政亏空，在臣僚的建议下，雍正同时推行“耗羡归公”和“养廉银”两项措施，期望把贪腐关在制度的笼子里。但是官员贪腐真是亏空的根源吗？

        

        雍正帝一即位，就针对地方财政亏空重拳出击。他认为地方财用不足的原因在于“官侵”（官，相对于吏。清朝官职有九品，每一品又分正和从。称为“九品十八阶”，九品以下是未入流。九品以上是官，九品以下是吏），就是官员的腐败，所以他一方面打老虎，一方面希望从制度上解决官员贪腐问题，于是推行高薪养廉政策。但高薪养廉真的是对症之方吗？地方财政亏空的根本原因真的是官员贪腐吗？

        12月6日，在上海社科院举行的江南史学术研讨会上，上海社科院历史所龚浩所做的报告对这些问题做了解答，认为雍正的高薪养廉政策并不能解决地方财政亏空，因为亏空的主要原因并不在于官员贪腐。

雍正打老虎

        康熙四十九年正月，江南江西总督（正二品）噶礼上疏参江苏前布政使（从二品）宜思恭贪腐，指其在任内亏空钱粮46万余两。当时调查结果是，这些亏空的钱粮主要用于地方赈济灾民、平抑物价上面。这些亏空钱粮，以江苏各官署薪金补还，已经补了29万7千余两，剩下的16万4千余两，康熙让宜思恭自己补。但其实，等到10年后重新清理江苏亏空时才发现，宜思恭根本没补。

        其后，噶礼又奏苏州知府（从四品）陈鹏年等官员在省内重大河道工程上，存在蒙混报销，造成亏空情况。康熙只是处理一些小苍蝇，陈鹏年没有因此受到罢黜。一年后，江苏巡抚（从二品）张伯行上奏说江苏等府州县不知道什么原因就亏空了10万8千两钱粮，康熙说这些钱粮是地方因公挪用，他知道的，如果要他们赔补，难免向百姓伸手，就算了。

        等到康熙逝世时，地方财政多少都存在入不敷出的亏空情况。于是，雍正帝即位伊始，就派得力大臣鄂尔泰出任江苏布政使，调查亏空。和康熙帝的“网开一面”不同，雍正帝在查明亏空情况属实后，绝不姑息，任内官员缺多少补多少，显示了反腐倡廉的决心。

        康熙帝之所以“网开一面”，因为他认为江苏地方财政亏空主要原因在于两点：一是这些亏空多是用于赈济、平粜，以及兴办地方公共工程等公用事务，二是他知道自己也要负上一定责任——六度南巡。而雍正不这么认为，龚浩整理雍正继位后的谕旨，认为雍正总结的原因——上司勒索、自己侵吞、因公挪用——都指向了官员腐败。皇帝的看法自然是不会错的，于是部院大员、翰林文墨竞相口诛笔伐，朝廷上下形成了对于地方财政亏空根源的统一思想。

高薪养廉

        既然地方亏空的原因找到了，那么就是怎么解决的问题了。雍正一面派鄂尔泰整顿江苏官场，将亏空官员革职留任，还要补还亏欠钱粮。另一方面，为了从根本上解决财政亏空，在臣僚的建议下，雍正同时推行“耗羡归公”和“养廉银”两项措施，期望把贪腐关在制度的笼子里。

        所谓耗羡，又称火耗、羡余，是指地方官征收钱税时，会以耗损为由，多征钱银。清初官僚工资水平不高，官至极品俸银不过180两、禄米180斛，七品知县年俸仅45两。地方官员不能借以维持生活，于是就有“耗羡”这种正税之外无定例可循的附加税，也得到了朝廷的默许。

        当时，由上级官员逐级向下提解耗羡，但是往往下级官员贿赂上司，以达可以截扣部分耗羡。据记载，截扣耗羡率从江西、浙江的5% 到10%，一直到山东、河南的80%不等。

        雍正二年，山西布政使高成龄上奏，提出将耗羡银全部收归国库再进行重新分配作为地方公费，这样就可以免去官员盘剥、杜绝地方科派并且弥补地方亏空。当时地方财政收入中，绝大部分要上交中央，而地方存留很少，如据龚浩统计，上海县正税中给地方留下的银占总额的23.2%，而米只占4.8%，其余全部上交。但是地方并不是只有这么一点财用，加上如耗羡这种附加税才是地方政府的实际收入，而耗羡银显而易见地成为地方各级管理层层盘剥的豁口。

        但是改革总是要触动各方的利益，耗羡归公也是如此。因此，与之配套，雍正同时推出了“养廉银”，就是从作为地方公费的耗羡银中拿出一部分给官员加薪。龚浩经过计算认为，耗羡归公和养廉银根本无法弥补地方财政上的巨大亏空，但可以把官员肆意花销的陋规银转变为属于省内的公用银，将官员可以中饱私囊的部分转变为地方财政收入，对地方财政亏空的出现和降低起到一定作用。

亏空病根不在贪腐

        雍正认为“官侵”是造成亏空的重要原因，地方吏治腐败、存留银不足则又是导致“官侵”的原因，所以才推行耗羡归公和养廉银。但是官员贪腐真是亏空的根源吗？龚浩给出的答案是：相比于官侵，民欠才是最大头的，其次是吏侵。

        龚浩以雍正九年江苏亏空为例，结果显示，其中民欠占亏空比重53.33%，包括官侵、吏蚀在内的贪腐部分加起来也只有42.7%，而官侵更是不足1%。所以在龚浩看来，“既然亏空的病根都找错了，那么朝廷开出的打击官吏腐败行为和设置养廉银的药方又怎么能治愈地方财政亏空的痼疾？”至于产生如此巨额民欠的原因为何，龚浩告诉澎湃新闻记者，很可能是地方赋税过重造成的，但更为具体和深入的原因，仍需要进一步研究。