观察|浙江经济强县频频“消失”背后:县域经济不行了?

澎湃新闻记者 徐益平

2014-12-26 13:56 来源:澎湃新闻

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2013年9月16日,杭州市临安供电公司的技术人员在富阳区投入应用的风光互补路灯。
       浙江又一个“百强县”即将“消失”。
       日前,国务院批复,同意浙江调整杭州市部分行政区划,撤销县级富阳市,设立杭州市富阳区。这意味着,拥有2200多年置县史的富阳将正式成为杭州的一个区。
       近年来,因为撤县设区而“消失”的浙江经济强县已有多个,且不少还在酝酿中。浙江素来以“强县经济”和“省管县”模式驰名,“百强县”数量连续多年冠居全国,频频撤县设区的背后动机是什么?
“消失”的强县
       富阳位于杭州西南部,是杭州下辖的一个县级市,面积1831平方公里,2013年户籍人口65.9万人。其置县于公元前221年,古称“富春”,历史上出过的最著名人物是三国时期东吴大帝孙权。
       富阳的撤县设区,其实酝酿良久。早在去年9月,富阳市人大常委会便听取审议了《杭州市行政区划调整撤销富阳市建立富阳区的情况汇报》,同意富阳撤市设区的方案。该方案随后经浙江省政府常务会议通过,上报国务院审批。
       撤县设区意味着什么?对杭州而言,扩大了市区行政区域范围,对富阳而言,则将成为杭州主城区的一部分。不过,还带来的一个变化是,由于不再是“建制县”,富阳自此将从用以衡量县域经济发展水平的“百强县”榜单上“消失”。
       根据由中小城市经济发展委员会研究编纂的《2014年中国中小城市绿皮书》,富阳在“2014年中国百强县市排行榜”上居第22位,在所有入围的浙江强县中高居第5。
       这有“前车之鉴”。2013年,曾有“浙江经济第一县”之称的绍兴县和它的近邻上虞市,在当年的百强县排行榜上分别排名第8和第42位,但到了今年双双“落选”。原因即是两县在2013年10月经国务院批准撤县设区,绍兴县更名为柯桥区,上虞市变为上虞区,成为其所在的绍兴市主城区的一部分。
       富阳、绍兴、上虞以及已初现端倪的杭州临安市、湖州长兴县和温州洞头县,汇成了浙江10余年来的第二波“撤县设区热”。
       上一轮发生在本世纪初——2000年底,金华县更名为金东区,并入金华市;2001年,杭州下属的县级余杭市、萧山市被撤销,设立余杭区、萧山区;衢县改名衢江区,成为衢州的一个区;2002年,鄞县并入宁波,改名为鄞州区。
 “圈县”为什么?
       两轮“撤县设区”热的区别是什么?其实诉求并无二致,即通过“圈县”式行政区划调整做大中心城市。
       但就单个城市而言,则略有差异,典型如杭州与绍兴。
       通过2001年余杭与萧山的撤县设区,杭州市区面积由683平方公里扩大到3068平方公里,成为长三角仅次于上海的第2大城市,也奠定了其在浙江和长三角的区域中心城市地位。
       但经过10余年发展,一直在副省级城市中名列前茅的杭州逐渐发现,自己在国内尤其是长三角的城市竞赛中,已有落伍之虞。目前,按照国务院的城市规模划分标准,除4大直辖市和广州、深圳是超大城市外,特大城市包括哈尔滨、沈阳、西安、成都、武汉、南京、苏州、杭州、佛山、东莞。仅在长三角,杭州就有南京和苏州两个旗鼓相当的“对手”。
       而在2012年和2013年,苏州与南京先后发力,展开引人注目的“大扩容”,前者通过将县级吴江市并入市区,一跃为苏南城区面积最大的城市,苏州城区也由此直接与上海接壤;后者力度更甚,将该市最后的两个县溧水与高淳统统撤县设区,成为一个“全面设区、再无县级”的城市。
       显然,浙江亦明了杭州的这层忧虑。在同意将杭州部分行政区划调整方案上报国务院审批的省政府常务会议上,该省指出,撤销富阳、临安两个县级市,设立市辖富阳区、临安区,符合区域发展一体化和城乡一体化发展的总体趋势,“有利于缓解市区空间不足对杭州市经济社会发展的制约,对杭州大都市区发展具有十分重要的意义”。
       相比之下,绍兴的“圈县”更多是出于“螺蛳壳里做道场”的无奈。
       绍兴上一轮大规模行政区划调整出现在2001年。当年1月,原属绍兴县的斗门镇、东浦镇、鉴湖镇、皋埠镇和马山镇被划归越城区,绍兴县政府驻地从越城区迁至柯桥镇。绍兴市区面积由原来的101平方公里扩大到344平方公里,人口从33万增至60万。
       此次腾挪尽管解决了因“一城多府”带来的各自为政难题,但未从根本上改变“小绍兴”的窘境。资料显示,绍兴中心城区面积列浙江11个地市、长三角16个核心城市末位,在全国亦倒数。
       最让绍兴深感压力的是,由于地处杭州、宁波之间,杭州城市东进、宁波城市西拓战略逐渐对其形成双面夹击。以近年来表现活跃的杭州都市圈为例,范围除了杭州,还包括嘉兴的海宁、桐乡,湖州的德清、安吉,以及绍兴的绍兴县、诸暨。
       而将其下辖的两个明星县上虞市与绍兴县并入后,绍兴的城区面积达到近3000平方公里,比宁波还足足多出400多平方公里,跃升为仅次于杭州的浙江第二大城市。
“强县模式”不行了?
       浙江是当之无愧的“县域经济大省”和强县经济“模范生”。资料显示,2011年,浙江省GDP总量3.2万亿元,其中县域经济总量占三分之二强;浙江的“百强县”数量连续多年冠居全国。不仅如此,其“省管县”模式一直堪称国内楷模。既然如此,为何会出现“撤县设区热”?
       其实,无论是杭州、绍兴抑或其他地市,其做大城市的“冲动”并非一厢情愿。纵观浙江城市化进程的历史脉络,可以发现,它们的“心思”暗合了浙江的雄心。
       改革开放以来,以“前店后厂”模式起家的浙江民营经济,造就了超常发达的块状经济和县域经济,但另一个结果是“村村像城镇,镇镇像农村”。有鉴于此,上世纪末,浙江在全国率先实施城市化战略以及城镇体系规划,提出培育杭州、宁波、温州3大中心城市。并在2001年出炉的浙江“十五”规划中,要求“始终把发展城市尤其是大城市和中心城市作为推进城市化战略重点”。随后,浙江掀起新世纪以来第一轮“撤县设区潮”。
       到了“十二五”规划期间,浙江进一步提出“做强省域中心城市”,把区域中心城市培育成为综合服务功能完善、集聚辐射能力强的大城市。对县城,则“推动县域经济向城市经济转变”。正是这一点,成为浙江地方政府加速撤县设区,掀起第二轮“撤县设区热”的最大支撑。
       浙江从一开始的做大城市,到之后明确提出向县域经济“开刀”,最主要是基于对以县域经济为主导的发展模式的反思。2010年,浙江省政府咨询委在《浙江省“十二五”规划总体思路研究》中表示,长期以来,浙江区域经济发展主要依赖县域经济推动,建议“进入新的发展阶段,随着城市化进程加快,应该实行中心城市带动的区域经济发展模式”。
       “中心城市在官方心目中的分量越来越重,一方面是县域经济经过数十年发展遇到‘天花板’,亟需转型升级,另一方面是希望在推进新兴城市化以及未来区域经济竞赛中,大城市能成为重新抢占据高点的‘制胜法宝’,”浙江省政府智囊机构人士对记者表示。
       “浙江的县域经济是在改革开放年代和计划体制框架中发展起来的,契合当时经济社会阶段性发展的节点。然而,任何经济发展模式都是与特定的历史发展阶段相适应的,”上述人士表示,随着县域经济发展到一定程度,其在资源配置、整合能力方面的局限显露,如金融、技术、人才和市场、土地等问题逐渐暴露,“浙江近年增长速度放缓,表面看是因为传统产业占比过大、产品技术含量低、市场两头在外等,实质却在于长期孕育、支撑这一产业体系的县域经济固有短腿,已无法适应新形势下的经济发展格局。”
       长期的强县经济路径依赖带来的另一个结果是,浙江的中心城市普遍规模较小。数据显示,浙江设区市市区面积和人口分别占全省的17.4%和31.6%,广东和江苏分别为18.1%、39.2%和26.4%、35.4%;设区市市区生产总值占全省的46.4%,广东和江苏则分别达到85.1%和51.6%。
       这又加剧了浙江经济窘境。“近年浙江一些主要经济指标与广东、江苏的差距拉大,一个重要原因是中心城市发展不足、竞争力不强,经济转型升级缺乏中心带动作用,”浙江省发展规划研究院1位专家认为,特别是中心城市综合服务功能不完善,在集聚高端要素、发展高端产业方面,与广东、江苏存在明显差距。最突出表现是,由于没有良好的城市平台,浙江大量企业外迁,巨额民资外流,出现产业空心化苗头。
 “弱市”是靠“圈县”做大的吗?
       发展城市经济既已成为浙江各界的共识,那么通过撤县设区式的行政区划调整,能否成就大城市?
       在浙江,成功与失败案例兼而有之。
       公认的成功范例是杭州与宁波。历经数年发展,两者的撤县设区已成全国“样本”,考察学习的城市络绎不绝。2012年,鄞州撤县设区10周年,52万字的专著《中国撤县建区的新探索(宁波鄞州模式实证研究)》对宁波经验推崇备至。
       湖州“吃掉”南浔则被视为“前车之鉴”——2003年,鉴于杭州、苏州、无锡等周边城市迅速崛起,深感危机的湖州将经济强镇南浔镇变成区,但湖州似乎并未因此踏上“做大做强”的快车道。这也是去年5月,当湖州准备将该市第一经济大县长兴撤县设区的消息传出后,遭遇后者激烈反对的理由之一。
       “造成上述局面的一个重要原因是,如果中心城市辐射能力强,就能有效地组织、协调、带动周边地区发展,相反,中心城市会因为强调自身壮大而牺牲周边县市利益,最终成为‘一堆穷’。”浙江一经济界人士表示。
       其中最核心的是,与撤县设区相对应,财政权益会做大幅调整,“好比以前是家分公司,拥有相对独立的财政权和管理权限,现在变成事业部”。
       浙江县域经济强,另一个秘诀是该省独特的“省直管县”财政机制。这项从1995年起推行的改革,目的是保持县级财政政策稳定,避免因分税制带来的上级政府对下级政府财政分配影响力过大的情况。浙江县份的活力由此喷薄,以义乌为例,1994年财政一般预算收入仅2.5亿,到2008年激增至69.16亿元,增长近28倍,年均增长29.32%。
       这在客观上造成中心城市的财力不足,形成“强县弱市”之局面,也构成争相撤县设区的动力之一。
       浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军认为,城市发展是集聚和扩散的过程,只有集聚到一定程度才会有扩张力,有兼并吸收周边县市的能力,“如果没有完成集聚功能,依靠行政手段是做不好的。”
责任编辑:李克诚澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 经济强县,县域经济
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