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《自然》杂志聚焦中国新环保法:光“最严”是不够的

Nature杂志
2015-01-30 17:52
来源:澎湃新闻
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【写在前面】

        新环保法加大了处罚力度,增加了按日计罚、查封扣押、行政拘留等条款,被称为“史上最严环保法”。但光是法规的严格,仍不足以遏制中国日益严重的环境污染。经济增长与环保之间的冲突,法律的等级不够高,权力架构的不合理等,这些因素都将影响执法效果

        近日,英国《自然》杂志刊发了一篇评论,聚焦中国新环保法面临的挑战。文章由中国环保部信息中心研究员张波等人撰写。        

        1月1日,新环保法在中国正式实施。这是中国尝试协调环境保护同经济和社会发展的最新举措。

        新环保法号称是中国环保史上最严的环保法律。它详细列出了一些将会受到严厉惩罚的环境犯罪行为,比如,篡改和伪造数据、违法排放污染物和逃避监管等。新环保法还包含了解决污染问题、提高公众环境意识和保护举报人等规定。该法同时赋予了地方政府和执法机构更多的权力和责任,并要求企业执行更高的排放标准。

        新环保法号称史上最严,但仍不够完善,实施起来面临诸多挑战。

        首先,新环保法的效力等级不够。基本法具有较高的效力等级,而新环保法并非中国的环境基本法,仅是环境保护综合法、环境保护基础法。新环保法的权威性不可能超越一些保护特定资源的专项法,比如农业法、森林法、草原法、水法等。因此,资源监管部门可能会采用其专项法,而对新环保法的规定提出挑战。

        为避免这种情况发生,许多国家已制定了基本环保法。1969年,美国制定了国家环境政策法案,其中就赋予了所有联邦政府机构保护环境的法律义务和责任。1993年,日本制定了综合性的环境基本法,来替代其环境污染基本法和自然生态环境法。

        其次,中国环境治理各部门的职能往往产生交叉和重叠,新环保法的实施也因此受限。目前,中国的环境和自然资源同时被几个部门监管,其中有环保部、水利部、国土资源部、农业部、海洋局和林业局。而中国的碳税和碳排放交易系统由国家发改委监管,并未列入新环保法中。

        其他一些国家早已实行了独立和统一的环境监管政策。在美国,环境质量委员会负责向总统报告环境问题,协调联邦机构,并在联邦、州和地方级政府间实施环保政策。与此同时,美国环保署代表联邦政府负责环境治理,并独立进行环境执法。意大利环境、领土与海洋部负责意大利国土、海洋、河流、湿地、山林等环境资源的保护工作。同样的例子还有,德国联邦环境、自然保护、建筑和核安全部,以及巴西环保部。

        第三,尽管中国的环境污染日益严重,但新环保法没有承认公民拥有适宜生存环境的基本权利。而到目前为止,包括俄罗斯、韩国和菲律宾在内的149个发达和发展中国家,已在其宪法中承认公民拥有实质性的环境权。虽然新环保法明确赋予公民、民间团体,以及非政府组织(NGO)拥有获得环境信息和参与环境治理的权利,不过,如果政府治理空气污染和水污染出现失策,这些当事人(除了符合某些标准的非政府组织)也不允许对政府提起诉讼。而环境公益诉讼制度需要为那些受影响者提供合算的赔偿。

        第四,新环保法的实施和执行可能会因权力有限和某些利益冲突而受挫。在中国,环境治理主要是由地方环保部门在执行,环保部进行指导,但其并没有足够的权力控制地方环保部门。而地方政府(往往更感兴趣的是经济增长)牢牢掌握地方环保部门的人事权和财权,其决策往往更有力。这意味着,实际上,环保部没有权力对违反环保法规的公司或个人征收处罚,该部门同样也不用面临不这样做的法律或其他后果。

        2014年10月,中国共产党中央委员会决定成立一个通报和责任追究制度的记录。这是为了限制政府官员干预司法,并促使各级官员明确自己的职责范围。事实上,该制度能约束官员和党组织本身,避免其插手法官的(包括与新环保法相关的)案件审理。

        王立德(Alex Wang)是加利福尼亚大学洛杉矶分校的环境法专家,其曾写道,从最根本上来说,中国的环境保护需要提高到“党和国家任务的优先级别,类似于经济增长、社会稳定和独生子女政策的地位”。

        有效的环境治理需要新的法律,还需要强有力的执行机制、问责机制以及有效的制度安排。 

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