市政厅|纽约的暴雪警报：城市安全如何以人为本

【编者按】

        虽然最后传说中“突破历史记录的特大暴风雪”并没有如期来临，但纽约的城市预警信息传递，仍然显示了其应急机制的及时和效率。这里我们就来看纽约是如何利用手机强制推送警报的。

        从中，我们也可以反思建设“智慧城市”的初心。技术进步与公共政策实施，是相辅相成的。

        纽约当地时间1月27日晚上8点多，纽约所有市民的手机几乎同时发出巨大的声响，屏幕上弹出一则内容相同的文字信息：“除非另有通知，直到当日晚上11点之前，纽约市所有非紧急车辆禁止上路。”        

        这不是黑客入侵，而是一种特殊的无线紧急警报，用来提醒居民即将到来的、此前被预言为“可能突破1872年纽约历史纪录”的特大暴风雪“朱诺”（Juno）。

奇怪的暴风雪警报        

        1月26日开始，暴风雪开始侵袭美国东部，纽约、新泽西、康涅狄格、罗德岛、马萨诸塞、新罕布什尔州等7个州都宣布进入紧急状态。就是在这样的情况下，纽约市民收到了特殊的“暴风雪紧急警报”。        

        据笔者在纽约的朋友描述，当日晚上，几乎所有使用智能手机的用户，其手机都会发出巨大声响，屏幕上显示出上述信息。用户若不进行触屏操作，该文字信息不会自行消失。此外，只要能连接上Wi-Fi信号的智能手机，即使机身内没有电话卡，也同样可以收到这则警报。“声响如此之大，而且是强制推送，你几乎不可能错过这个预警提示。餐馆里所有的手机都同时响起来，大家都在谈论着即将到来的暴雪。”纽约市民这样描述。        

        这种强制推送的警报到底是什么呢？它与我们的市民安全、城市防灾又有着怎样的关联呢？

 “无线紧急警报”

        所谓“无线紧急警报”（Wireless Emergency Alerts,WEA)，是由美国联邦通信委员会(FCC)、联邦应急管理署(FEMA)和无线运营商共同推出的一种针对“紧急情况”设置的预警系统。

                

        “紧急情况”的范畴包括暴风雪、飓风等极端天气，需要疏散或立即采取措施的地方紧急事件，针对儿童失踪绑架等情形的安珀警戒（AMBER Alert），以及总统宣布的国家安全危机等四种情况。当发生以上紧急情况时，允许总统、美国国家气象局(NWS)和紧急行动中心（emergency operations centers）等专门机构，将当前市民即将面临的重大问题和安全须知，授权无线运营商，以文字形式将警报强制推送给手机用户。与传统预警方式相比，它具有如下特点：

        第一，通过手机蜂窝基站，直接向指定区域范围内的所有可接收无线信号的设备（主要是智能手机）推送预警信息。也就是说，纽约暴风雪封路的信息，一方面只有身处纽约市的用户才会收到，另一方面手机用户只要在基站确定的地理范围内，就会自动接收这条警报；

        第二，预警的优先级别高于手机通话和普通短信，大部分采用独立的短信通道。即使在极端情况下，通信网络发生拥堵，手机无法正常接打电话或收发短信时，该安全警报仍可推送到市民手上；

        第三，预警的推送非常快速。如此次纽约的暴风雪警报，当局决定发出警报后，30秒内手机用户即可收到指令（根据市民反馈，Verizon, AT&T 和T-Mobile等运营商的用户收到警报只花了几秒钟或不到一分钟，但Sprint的用户大多是在半小时内收到）；        

        第四，相比于我们所熟知的拉响防空警报等方式，该警报因含有文字信息，包含的信息量更大更清晰，可以对居民应对当前安全问题所需要遵循的具体要求和采取的具体措施做出明确指令；

        第五，相比于中国国内现有的台风预警短信等方式，该警报在技术上无法被屏蔽软件过滤，且考虑到听力和视觉障碍人群的需求，预警伴随振动和提示声，让市民对当前的紧急安全情况几乎无法忽视；

        第六，这种预警系统作为城市安全警报系统的一个分支存在，需要市民的手机在硬件或软件层面支持WEA推送。不过，即使市民没有可以接收WEA无线紧急警报的手机，也可以通过NOAA（美国国家海洋和大气管理局）气象广播、电视新闻、社交媒体和城市警报等方式接收预警信息。

        自2012年交付使用以来，“无线紧急警报”系统在许多城市紧急情况中发挥了重要作用。例如，波士顿马拉松爆炸案发生后，波士顿地方应急管理中心就利用该系统向波士顿居民发出紧急预警，为保障市民安全和抓捕爆炸嫌疑人提供了强有力支持。

        

        又如，美国针对儿童失踪绑架等恶性事件，有专门的“安珀警戒”（Amber Alert）。“安珀警戒”官网2014年的总结宣称，借助包含WEA“无线紧急警报”系统在内的警戒系统，他们将消息推送到失踪儿童所在区域97%的居民的手机里。根据美国联邦政府的最新统计数据，“安珀警戒”至今至少拯救了240名失踪儿童。美国非常注重“三小时原则”。美国2006年的一项研究表明，遭绑架且遇害的孩子中，76.2%都是在三个小时中遇害的。“无线紧急警报”系统的时效性和强制推送提醒等特点，显然提升了市民对这种紧急情况的反应速度。

        不过，该系统也曾受到质疑。比如，2013年美国国家气象局在凌晨4点提前24个小时发布了威斯康星州东南部的暴风雪预警，随即有大量居民投诉电话蜂拥而至。部分运营商允许用户屏蔽掉极端天气、地方紧急事件和安珀警戒，但总统安全警报将无法被屏蔽或禁止接收。人们认为，应当仅在非常极端的情况才启用该警报，不然市民就会因过于频繁地收到预警而放松警惕。        

        美国前后投入超过一亿美元，用于该系统的研发和架设推广。然而，因仅适用于应对极端紧急情况，即使在美国，许多市民也未曾听说或收到这样的警报。因此，美国联邦通信委员会(FCC)和联邦应急管理署(FEMA)自2013年发起了宣传推广该警报系统的公共服务活动，以便于让更多人了解并合理使用。        

并不复杂的惠民、便民、安民设想        

        从纽约暴风雪警报中，我们看到了“无线紧急警报”在城市防灾预警决策支持与应急指挥系统中发挥的积极作用。城市中手机设备已无所不在，物联网时代，手机在城市基础设施中可以成为何种结构？这更引发了我们的思考。        

        时下大热的“智慧城市”建设，一直在强调“物”的基础的实现，如建设先进的ICT基础设施，实现物的智能化等等。“U型城市”(Ubiquitous City)也始终在强调“泛在”概念，即城市中的每个人都在成为社会感知点，时时刻刻提供着包括我们的空间位置数据、行为模式数据、社会交往数据等在内的感知层数据，以实现对城市“透彻的感知”。        

        我们拥有许多宏大的对“智慧城市”的技术构想。然而，实际应用中，也许惠民、便民、安民的实践，在技术层面并不复杂。        

        试想，在类似昆明火车站暴恐事件这样的突发情况发生时，是否也可借鉴美国“无线紧急警报”系统的设计思路，在周围指定范围内向市民即时推送这样的紧急避难预警指令？因为其推送极其快速、定位地理位置精准的特点，完全可以达到比短信、广播等方式更清晰明白的预警效果，减少市民的茫然无措与恐慌，指导市民有序撤离到安全的避难场所。而遇到公共大型活动时，我们是否也可以通过这样的手段，在人群密度达到安全警戒线之前，以地理定位为基础，向该公共空间附近的市民发送安全预警提示呢？        

        这样的城市安全防灾预警与指挥手段，在技术层面不难实现。        

        但我们的城市，是否过于关注那些高精尖的、野心宏大的手段，而忽视了成本更为低廉也更为可行的方法？我们的城市问题研究者，是否过于关注从市民身上获得数据，而不是思考如何利用经济的、多样的手法，将公共服务定向推送给那些需要的市民？人们普遍使用的智能手机，除了作为通信工具、移动支付钱包，是否也应作为城市安全中重要的基础设施，构成关于市民与城市安全预警和指挥的重要媒介？致力于数据共享、协调协同的智慧城市建设，是否可以消弭在极端状况发生时市民因信息不对称而产生的恐慌，消除可能的次生灾害，让我们的市民可以得到更多与自己的安全、便利等切实相关的信息？        

        也许，美国的“无线紧急警报”，将为我们带来更多脚踏实地的关于“以人为本”的思考。        

        （作者系城市规划师，关注可持续城市、综合交通规划开发等领域）