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三个学术民工:反思中国的反垄断体系

徐奇渊
2015-02-12 08:33
来源:澎湃新闻
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        2月10日,美国芯片巨头高通发声明称,中国国家发改委对其处以9.75亿美元的反垄断罚金,对此,高通表示服法。这一罚金规模刷新了中国反垄断案纪录,格外引人注目。为此,发改委特别声明:此举是为促进市场公开竞争,并没有“排外”考虑。

        不过,近年来我国对微软、高通、戴姆勒、大众和日本的汽车零部件供应商都展开了反垄断调查。尽管同期对一些国有企业也展开了反垄断调查,但对外企的调查更容易引发媒体的关注,所以还是引发了外资企业、外界舆论的担忧。而本次裁定中,高通的服软,也与美国媒体、行业协会的抱怨形成了鲜明的反差

        2月10日当天,《纽约时报》发表评论认为,这项裁定为中美两国之间的经济冲突开辟了一条新的战线。而在笔者近期参与的一次座谈中,代表美国跨国公司利益的美中贸易全国委员会主席傅强恩也表示:该机构最近的调查显示,60%的会员企业认为他们的在华投资不像以前那样受欢迎。傅强恩还强调,中国的《反垄断法》正在制造更多的问题,而不是解决问题。除了美国之外,中国欧盟商会于近期也表达了这种担忧。

        可以预见的是,为了不失去中国这个庞大的市场,像高通这样的单个跨国公司对反垄断当局服软的事情,还会继续发生。但是,这些公司将会通过其行业协会及其游说力量,对其母公司所在国政府施压。《纽约时报》所谓“经济冲突的新战线”并非不可能。

        从“无则加勉”的角度来想,反垄断政策之所以让外资企业普遍感到担忧、反垄断法之所以被看作“制造了问题”而不是解决问题,除了代表的利益使然,还有其他原因。毕竟,欧美的反垄断法都已经发展了上百年时间,而中国的反垄断法从发布到现在也只有六、七年时间,自然存在一些不成熟、不完善的问题。比如,《反垄断法》的负面清单不明、执法过程本身的透明度存在问题,而目前最迫切要考虑的问题,恐怕是反垄断机构的设置问题。

        李总理最近讲了一句话:上面“多头多脑”,下面就会“昏头昏脑”。这完全适用于中国的反垄断体系。现在中国的反垄断机构至少有以下三家:国家发改委下属的价格监督检查与反垄断局、国家工商总局下属的反垄断与反不正当竞争执法局、商务部下属的商务部反垄断局(反垄断委员会办公室)。

        在2008年《反垄断法》颁布实施之前,三家反垄断局已并存多时。而该法实施之后,三家反垄断局也继续原来的分工格局。其中,商务部负责裁定经营者集中的审查;国家发改委负责与价格直接有关的裁定;而全国工商总局则关注非价格问题,主要是滥用市场支配地位限制竞争的行为。

        上述分工设置,比如价格和非价格问题,似乎划分清楚。但在实践当中,一个具体的垄断行为,可能同时涉及价格、数量控制、市场集中等各种因素。这时候就很难进行清楚的区分和界定。

        在实际操作中,发改委和工商总局建立了协调机制,明确了“先发现先查处”的原则。也就是“先到先得”的原则。对一个好东西来说,“先到先得”原则能保证每个东西都能得到分配。但是对于一个烫手山芋来说,“先到先得”原则就会变成“无人想得”,从而失效。尤其是三个反垄断局都属于司、局级单位,在一些涉及国有企业、地方政府的大案时,“先发现先查处”的原则就可能变成部门间的相互推诿。而且,对于相同的案件,不同部门考虑的法律适用尺度、执法力度也会不完全一致。这都会对反垄断法的施行效果产生负面影响。

        由于这层背景,对于反垄断案件的举报者来说,比如利益受损的消费者、市场竞争者,其举报过程就存在不确定性,对举报、调查的结果预期也不明朗。反过来,对于企业来说,目前多头多脑的反垄断体系,会削弱其对负面行为的震慑作用,从而为投机行为留下空间。

        由是,从外国投资者利益的角度来看,这种交叉重叠、“先发现先查处”的机制,必然是更倾向于拿外国企业的垄断行为开刀,尤其是在所谓“经济民族主义”(《纽约时报》用语)的背景之下。从这个意义上来讲,要让外国企业口服之外还要心服,我们的反垄断法体系还有待改进。真正促进国内市场的公平竞争,也迫切需要一个强力、有效、无偏的反垄断体系。在这方面,日本的高度集权模式、美国的分权但保持权威的模式、德国的强调独立和专业性的模式,都是可供中国学习借鉴的。

***

“三个学术民工”——本专栏由徐奇渊、李晓琴、杨盼盼倒班为您特供。专栏主要生产全球价值链的科普文章,也顺带打磨世界经济热点。希望用谈风月的心情谈谈经济。

        

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