国资国企改革|国研中心报告③推进地方投融资平台变普通企业

        地方投融资平台为地方基础设施建设和城市化发展立下汗马功劳，但也积累了巨大的财务风险。基于国家政策要求和企业自身发展需要，未来投融资平台应加快向普通企业转型，通过理清政企关系，规范地方政府投融资行为，完善企业内部治理机制，使平台企业真正成为独立的市场主体。        

地方国资国企改革重点        

        （一）地方投融资平台资产占地方国资的比重过半        

        地方投融资平台是地方政府为筹集地方重大基础设施项目建设资金所设立的国有独资企业，主要业务是项目融资，并延伸到项目建设和运营。目前大部分平台侧重公益类项目，部分平台在承担项目融资和建设职能的同时，还发展竞争性业务，已具有较强的产业投资和经营能力。        

        地方投融资平台资产已非常庞大，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上。政府债务审计结果显示，截至2013年6月底，全口径的地方政府性债务合计17.89万亿元。由于地方政府性债务主要由地方投融资平台承担，按财政部公布的2013年地方国资63.14%的平均负债率计算，地方投融资平台总资产约为28.33万亿元，占同期55.5万亿元地方国资总额的比重为51.0%。如果考虑投融资平台承担的非政府性债务，地方投融资平台的实际资产还会更高。具体到不同地方，情况差异较大。如四川省超过80%的省属国资集中在2家平台企业，湖北省78%的省属国资集中在6家平台企业，北京市44.5%的市属国资集中在14家平台企业，天津市超过51%的市属国资集中于平台企业，武汉市近80%的市属国资集中在平台企业。        

        （二）地方投融资平台多不具备独立还债能力，且后续投资规模大，与普通国企相比风险更大        

        虽然大多数地方投融资平台资产负债率尚处于正常区间，但由于其业务具有特殊性，大多数投融资平台并不具备独立偿债能力，财务风险较大。一是公益性和准公益性业务比重高，平台企业缺乏稳定的收益；二是地方政府配置的经营性资源有限，平台企业主要依靠政府补贴勉强负担银行利息，有些甚至连利息都负担不起；三是很多平台所投资的项目尚处于建设期，未来几年还需大规模资金投入。总的来说，大部分地方投融资平台基本处于“依靠政府财政和融资维持平衡”、“借新账还旧账”的状态，财务风险显著高于普通国企。以天津城投为例，截至2014年3月末，天津城投总资产约5500亿元，负债率为69.7%。2011-2013年间，天津城投总资产收益率仅在0.4%左右，长期依靠财政支持，如果扣除财政支持，三年分别亏损57.14亿元、87.3亿元和65.75亿元；经营活动的现金流为净流出，三年的现金流分别为-78.41亿元、-146.23亿元和-122.87亿元；到2020年，天津城投仍需2000多亿元的工程建设资金，现金流净流出的状态难有根本性改善，财务风险较大。

方向是向普通企业转型        

        （一）地方投融资平台核心功能面临重大调整，将进入全面改革阶段        

        过去，地方投融资平台以落实政府重大专项任务为基本职能，核心功能就是筹集项目建设资金。国务院《意见》的出台，标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段。《意见》出台前，地方政府不能直接举债，只能通过平台融资渠道筹集基础设施建设资金。《意见》出台后，地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债。尽管地方投融资平台作为实体企业仍可承担政府重大项目建设，但替政府举债的核心功能将改变，“地方投融资平台”的名称也将退出历史舞台，地方投融资平台迫切需要全面改革。        

        （二）地方投融资平台的最大弊端在于政企不分，不能独立决策、自主经营        

        地方投融资平台本质上是当地政府建设基础设施和投资公益事业的工具。地方政府设立平台是为解决“地方政府不能直接举债”的变通之举，由此决定了其管理体制天然具有政企不分的特征。具体表现为：地方政府主导项目决策，多个政府部门参与运作。首先，地方政府形成项目投资决议，交相关部门和平台企业落实，主要包括项目立项、融资、建设和运营等；其次，相关政府部门为平台企业完成配套事项，如规划部门负责基础设施建设规划，建委负责项目综合设计，发改委审核立项，国资委对项目进行备案，财政部门负责配套财政资金等，财政、审计、检查部门负责监督投融资行为；第三，地方政府还会为平台提供银行贷款隐性担保，帮助平台企业改善财务状况和维持资金平衡。总的来说，平台在整个体系中属于执行层，是政府进行基础设施建设的工具和抓手，存在着因时因事而设、缺乏规范性和持续性考虑等问题。        

        在政企不分的管理体制和政府主导的决策机制下，地方政府直接介入平台企业的决策、投资和经营，平台缺乏独立性和自主性，公司治理失效，内部决策程序形同虚设，一旦政府决议确定投资项目，企业内部只是“走形式”完成决策流程。        

        （三）地方投融资平台只有理清政企关系并转型为普通企业，才能有效防范债务风险        

        政企不分的管理体制和政府的过度干预，使得地方投融资平台的债务风险较普通企业突出。一是投融资平台的决策出发点是落实政府意志而非促进企业发展，大部分平台企业经营决策机制不健全、不规范，企业缺乏长期发展战略；二是在地方政府的投资冲动下，平台企业的债务风险控制和监督机制不严格，企业的财务负担越来越重；三是投融资平台承担的多为公共设施建设任务，缺乏严格的项目论证，成本控制意识不强；四是投融资平台承担的政策性业务和经营性业务多混杂在一起，平台企业债务的最终偿还主体与投资失误的责任主体难以明确划分。在政企不分的管理体制下，上述问题难以从根本上得到解决，导致很多地方投融资平台项目效益差、投入产出效率低，潜在的巨大风险也无法通过市场化方式有效化解。        

        地方投融资平台本质上是经营性企业，过去是承担了政府投融资职能的特殊企业，以后将不再担负政府的投融资职能，政企关系能够得以理清。因此，无论是基于国家政策的要求，还是平台自身可持续发展与债务风险防范的需要，平台都应回归企业本质，尽快向普通企业转型，在理清政企关系、规范政府行为的前提下，实行市场化运作，不断改善内部治理机制，持续提升赢利能力。现在，一些地方投融资平台企业对此已有清醒认识，如苏州城投公司就提出了“由融资平台向城市产业经营实体转型，整合资源、打造城市运营服务商”的发展新思路。

政策建议        

        将地方投融资平台改造为普通企业，关键是要重塑政企关系，通过政企分离和政资分离，将平台企业从政府的附属机构转变为独立市场主体。        

        （一）规范地方政府的融资行为        

        这是地方投融资平台转型为普通企业的首要条件。一是拓宽地方政府融资渠道。要落实《意见》精神，尽快出台配套制度，建立地方政府以债券发行为主的融资新体系；二是建立政府违法违规融资的惩罚机制。要立足《预算法修正案草案》，督促地方政府尽快建立并公布资产负债表，并接受群众监督。三是阻断地方政府对平台企业的干预路径。加快国有资产管理体制改革和国有企业改革的步伐，实现政企分开和政资分开，维护企业自主经营的地位。四是明确政府对平台企业新增债务不承担担保责任，规范商业银行行为，加强金融纪律，强化银行对地方政府融资行为的约束。        

        （二）改革地方基础设施和公益项目的发展模式        

        根据《意见》要求，地方政府未来将主要通过发行债券的方式进行融资。相应地，基础设施和公益项目的建设运营也应同时改革，由过去的政府指定和国资主导，转变为市场竞争方式。一是可考虑建立公共项目短名单制，采取招标与协商相结合的方式选择投资、建设和运营主体；二是投资主体要多元化，应更多向民营资本开放；三是以政府购买服务为核心的PPP模式应成为基础设施和公益项目发展的主要模式；四是建立市场化的项目评价机制和定价机制。        

        （三）实施平台企业资产重组，分离经营性业务        

        地方投融资平台在开展政策性业务的同时，一般也会在相关领域投资经营性业务，形成了一些比较分散的业务群。建议对平台企业实施资产重组，将其中竞争性业务进行归并，成为业务相对独立的子公司，引导其聚焦于某个竞争性领域、保持相对清晰的主业、具有一定的经营能力和投资能力，并逐步发展成为产业集团。对少数以融资为主业、较少参与项目建设和运营的平台企业，可改组为政府债务的专业服务类企业，充分发挥专业化优势，降低政府融资成本，提高政府债务管理效率。      

        （四）合理配置资源，保障平台企业具备基本偿债能力        

        地方投融资平台转变为普通企业是一个较长过程，地方政府对负有偿还责任的存量债务应承担偿债义务。对于政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务，要按照《担保法》、《预算法》有关规定，妥善处置，避免债务风险集中爆发。地方政府应通过赋予特许经营权、给予财政补贴等方式，帮助企业“提高项目盈利能力，增强偿债能力”。对于正在开发的存续项目，要避免政策更迭影响在建项目进程，避免给企业带来巨大经济损失，地方政府必须落实《意见》精神，“统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾”，“确保在建项目后续融资”。        

        （五）推动平台企业建立现代企业制度        

        一是在平台资产重组过程中要积极引入战略投资者，设定合理的股权结构。对于转型为完全竞争类的平台企业，应积极支持其发展混合所有制经济；二是按照《公司法》建立公司法人治理结构，依法落实董事会、监事会和经理层的职权，使公司董事会成为真正的决策机构；三是强化企业审计和完善企业信息披露制度，通过多方制衡的手段约束地方政府对平台企业的不当干预；四是推进平台企业市场化导向的选人用人和管理机制，完善长效激励约束机制。